O que o Mercosul e o BRICS podem aprender com os acordos digitais da ASEAN e da União Africana

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por James Görgen

Dois marcos regionais recentes oferecem ao mesmo tempo um modelo a importar e erros a evitar

Em 29 de maio, em Manila, os altos funcionários econômicos da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, na sigla em inglês) concluíram as negociações do Digital Economy Framework Agreement (DEFA), apresentado como o primeiro acordo de abrangência regional do mundo dedicado exclusivamente à governança da economia digital. A assinatura está prevista para novembro, na 49ª Cúpula da ASEAN, reunindo 11 países e cerca de 680 milhões de pessoas. Enquanto o texto final não é aprovado, podemos refletir sobre seu ineditismo e futuras dificuldades de implementação bem como o que isso representa para o BRICS e o Mercosul.

O escopo é amplo. O acordo cobre comércio digital, comércio eletrônico transfronteiriço, governança de dados e privacidade, identidade digital, pagamentos eletrônicos, cibersegurança e concorrência, além de temas de fronteira como inteligência artificial, tecnologia financeira e proteção de código-fonte. Estima-se que possa dobrar o valor da economia digital regional, de cerca de US$ 1 trilhão para US$ 2 trilhões até 2030. O traço que o distingue não é o conteúdo, e sim a forma, pois se trata de um instrumento autônomo dedicado à economia digital, e não de um capítulo digital embutido em um acordo comercial mais amplo.

A União Africana percorreu um caminho parecido, ainda que por outra arquitetura. O Protocolo de Comércio Digital da AfCFTA, a Área Continental Africana de Livre Comércio, foi adotado em fevereiro de 2024, na 37ª Cúpula de Chefes de Estado, como o primeiro acordo de comércio digital do continente, abrangendo 54 países.

O passo decisivo, porém, veio um ano depois. Em fevereiro de 2025, a Assembleia da União Africana adotou oito anexos ao Protocolo, considerados a etapa que faltava para operacionalizá-lo. Esses anexos tratam de regras de origem, pagamentos digitais transfronteiriços, transferências de dados, critérios para divulgação de código-fonte, identidades digitais, tecnologia financeira, tecnologias emergentes e segurança online. Diferentemente do DEFA, o protocolo africano é integrante de um acordo de livre comércio mais amplo e não um instrumento autônomo, e o texto ainda aguarda ratificação por 22 Estados-Partes para entrar em vigor.

A semelhança entre os dois acordos é notável e vai além da coincidência temporal. Ambos cobrem praticamente a mesma lista de temas de fronteira, como fluxos transfronteiriços de dados, proteção de código-fonte, tecnologia financeira, identidade digital, cibersegurança e inteligência artificial. Ambos nascem da mesma lógica de combate à fragmentação, ou seja, harmonizar regras entre membros muito heterogêneos para reduzir custos de transação e construir um mercado digital integrado. E ambos colocam a inclusão no centro do discurso, com atenção explícita a micro, pequenas e médias empresas e a grupos sub-representados.

As convergências também aparecem nas tensões. Tanto o caso asiático quanto o africano enfrentam a mesma clivagem entre o livre fluxo de dados e as exigências de soberania ou interesse público. Não por acaso, ambos dedicam um anexo ou capítulo específico aos critérios de divulgação de código-fonte, um dos pontos mais sensíveis da governança digital contemporânea. Os dois compartilham um mesmo traço de governança, a decisão por consenso entre Estados em estágios de desenvolvimento muito distintos e nenhum dos dois atingiu ainda a plena vigência, com o DEFA à espera da assinatura em novembro e o protocolo africano à espera de ratificação. A diferença essencial está na arquitetura, já que o desenho africano é deliberadamente continental e embutido em um acordo comercial, enquanto o asiático aposta no formato dedicado e autônomo.

A semelhança entre os dois acordos dificilmente é coincidência e entender sua origem importa mais do que registrá-la. Há pelo menos três forças operando ao mesmo tempo. A primeira é a difusão de modelos, já que tanto a ASEAN quanto a União Africana redigiram seus textos a partir de um repertório comum de cláusulas de comércio digital que circula em foros multilaterais, com a UNCTAD e a OMC fornecendo gramática e precedentes, o que naturalmente produz acordos parecidos. A segunda é defensiva, pois ambos os blocos legislam sob a sombra da disputa entre Estados Unidos e China e definir regras próprias é uma forma de evitar que padrões externos preencham o vácuo antes que a região se organize. A terceira é estrutural, uma vez que blocos de economias heterogêneas enfrentam o mesmo problema concreto de fragmentação regulatória e tendem a chegar a soluções convergentes porque partem de restrições semelhantes. Reconhecer que a convergência é produzida, e não espontânea, é o que permite avaliar se Mercosul e BRICS estão sujeitos às mesmas forças ou se operam sob lógicas distintas.

O que fizeram o BRICS e o Mercosul

Vistos contra esses dois marcos, o BRICS e o Mercosul aparecem em estágios mais recuados, ainda que por razões opostas. No BRICS, sob a presidência brasileira em 2025, a 17ª Cúpula, no Rio de Janeiro, aprovou um Entendimento sobre a Governança da Economia de Dados que articula princípios como a manutenção da soberania de cada país sobre seus dados, o acesso justo e equitativo, a interoperabilidade e a padronização, a transparência e a responsabilização no tratamento, além de uma Declaração de Líderes sobre Governança da IA. É uma gramática comum valiosa, porém principiológica, sem a forma de um tratado vinculante com mecanismo de execução.

O Mercosul fez o movimento inverso, mais concreto e mais estreito. Em novembro de 2025, o Senado brasileiro aprovou a ratificação do Acordo sobre Comércio Eletrônico do Mercosul, firmado em Montevidéu em 2021, que estabelece regras sobre proibição de tributar transmissões eletrônicas, aceitação de assinaturas digitais, unificação de normas de proteção ao consumidor e de dados pessoais e estímulo às pequenas empresas. É um acordo de escopo limitado, centrado na facilitação do comércio eletrônico, que não enfrenta de forma estruturada fluxos de dados, inteligência artificial ou identidade digital. A Agenda Digital do Mercosul segue dispersa e a entrada em vigor provisória do acordo Mercosul–União Europeia em 2026 introduz regras digitais de matriz europeia no horizonte do bloco, o que torna a definição de um padrão próprio mais urgente.

Importação bem-vinda

Do lado do que vale importar, a lição mais clara vem da ambição de escopo. Tanto o DEFA quanto o AfCFTA mostram que blocos de países em desenvolvimento conseguem ir muito além da mera facilitação do comércio eletrônico e abarcar dados, inteligência artificial, identidade digital e código-fonte em um único arcabouço. Para o Mercosul, cujo acordo atual é modesto e defasado no tempo, isso oferece um modelo concreto de atualização. Há ainda um método a aproveitar na estrutura modular de anexos da União Africana, que permite adotar o marco geral primeiro e detalhar os pontos sensíveis em etapas, um caminho pragmático para blocos que não conseguem fechar tudo de uma vez. E, para o BRICS, os dois acordos demonstram como transformar princípios em instrumento, o passo que o Entendimento sobre Economia de Dados ainda não deu.

Vale se debruçar também sobre o enquadramento de fundo que os dois marcos compartilham, o dos fluxos transfronteiriços confiáveis com soberania preservada, uma terceira via entre o livre fluxo defendido pelos Estados Unidos e a localização de dados associada a China e Rússia. É uma posição que dialoga diretamente com os princípios já adotados pelo BRICS e com a tradição regulatória que o Mercosul vem construindo, que ganharia força se ancorada em texto vinculante. Convém tratar essa terceira via com cautela, porém, porque ela é mais visível no discurso do que comprovável no texto. O acordo da ASEAN ainda não teve sua versão integral divulgada e o protocolo africano remete boa parte das definições sensíveis a anexos cujos critérios de aplicação permanecem em disputa, de modo que afirmar que os dois marcos efetivamente codificam um equilíbrio entre abertura e soberania é, por ora, uma leitura dos comunicados e das intenções declaradas, não dos dispositivos. A distância entre o enquadramento e o que a letra do acordo realmente orienta é justamente onde esse tipo de compromisso costuma se desfazer, pois exceções amplas de ordem pública ou de segurança nacional podem esvaziar na prática o princípio do fluxo livre que o texto proclama. Para Mercosul e BRICS, a lição não é copiar uma fórmula pronta, e sim observar se ela se sustentará quando submetida à implementação, um teste que nenhum dos dois marcos passou ainda.

Riscos inerentes

Do lado do que convém evitar, o alerta principal é a armadilha do acordo-quadro sem impacto. A própria ASEAN reconhece que os benefícios do DEFA só se concretizam com implementação efetiva, e não com a assinatura, e o caso africano é ainda mais eloquente, pois um texto adotado em 2024, com anexos completos em 2025, segue sem entrar em vigor por depender de ratificações. Blocos heterogêneos correm o risco permanente de diluir compromissos em linguagem flexível e de transformar acordos ambiciosos em declarações de boas intenções. A esse risco soma-se o das projeções econômicas grandiosas, como a meta de US$ 2 trilhões, que dependem inteiramente de uma implementação que pode não vir.

Há, por fim, um limite que a própria comparação impõe e que convém explicitar. ASEAN e União Africana são projetos de integração regional, com instituições permanentes, secretariados e a ambição declarada de construir um mercado único, ao passo que o BRICS é um agrupamento de geometria global e propósito sobretudo geopolítico, sem contiguidade territorial nem aspiração a mercado comum. Transpor para ele um modelo desenhado para integração regional pode ser uma analogia sedutora, mas frágil, e o mais provável é que o BRICS encontre seu teto natural em entendimentos principiológicos, e não em tratados vinculantes. O Mercosul está mais próximo do molde da ASEAN, por ser regional e por já operar uma união aduaneira, mas carrega sua própria fratura, a divergência recorrente entre Argentina e Brasil sobre o grau de abertura econômica, que historicamente trava avanços de integração mais profunda. Reconhecer essas assimetrias não enfraquece o argumento. Ao contrário, evita a armadilha de prescrever um caminho único a dois arranjos que partem de pontos estruturalmente diferentes.

Para o Mercosul e o BRICS, portanto, a leitura conjunta dos dois marcos sugere uma agenda dupla. De um lado, há um modelo viável a seguir, abrangente no escopo, modular na execução e equilibrado entre soberania e interoperabilidade. De outro, há modos de falha previsíveis a evitar, sobretudo a distância entre adotar um texto e fazê-lo valer. A novidade que a ASEAN e a União Africana trazem para o tabuleiro da agenda global da economia digital não é apenas terem firmado acordos digitais ambiciosos, e sim terem mostrado, ao mesmo tempo, o que funciona e onde mora o perigo.

Fontes

• The Manila Times — conclusão das negociações do DEFA (ASEAN)
• Business Today — assinatura do DEFA prevista para novembro
• Allen & Gledhill — escopo jurídico do DEFA (IA, código-fonte)
• World Economic Forum — DEFA e a meta de US$ 2 trilhões
• União Africana — página do Protocolo de Comércio Digital da AfCFTA
• Covington & Burling — adoção do Protocolo africano (fev. 2024)
• União Africana / AfCFTA — adoção dos oito anexos (fev. 2025)
• IISD — lista dos oito anexos do Protocolo africano
• SSRN (Franziska Sucker) — ratificação por 22 Estados-Partes
• Research ICT Africa — desenho deliberadamente continental e IA
• Mobile Time — Entendimento do BRICS sobre Economia de Dados
• Le Monde Diplomatique Brasil — Declaração do BRICS sobre IA
• Congresso em Foco — o pacote de soberania digital do BRICS
• Senado Federal — ratificação do Acordo de Comércio Eletrônico do Mercosul
• Observatório de Regionalismo — Agenda Digital do Mercosul
• JOTA — acordo Mercosul–UE ganha fôlego em 2026

James Görgen é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental e Assessor no Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços

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