A agenda digital no programa de governo de Lula
Pela primeira vez, os temas envolvendo tecnologia e soberania digital possuem um destaque à altura de sua relevância estratégica nas diretrizes para um eventual quarto mandato do atual presidente. Os cadernos de aprofundamento para o plano de governo, que começam a ser elaborados, são a chance de dar à coalizão de esquerda instrumentos concretos para a efetivação das promessas em caso de vitória.
por James Görgen
O programa de governo da campanha Brasil Pronto Pra Mais foi protocolado no Tribunal Superior Eleitoral em 7 de agosto, junto com o pedido de registro da chapa Lula-Alckmin. Com isso, encerra-se a etapa em que a disputa era sobre o que escrever e começa aquela em que precisa se definir o que e como fazer. Nenhum programa se implementa por si. Ele se consolida por ato de governança, por projeto de lei, por dotação orçamentária, por contrato e por arranjo institucional.
Por isso, o protocolo formal do documento não encerrou o processo. A construção da plataforma programática chegou à oitava etapa, iniciada em 31 de maio, e avança agora para as devolutivas e para os cadernos de aprofundamento temático, organizados em quatro blocos de eixos mais um caderno sobre desigualdades regionais. Existe, portanto, sob coordenação de José Sérgio Gabrielli, uma fase anterior aos planos da transição e é nela que as lacunas apontadas neste artigo ainda podem ser preenchidas por escrito, com tempo de debate e sem a pressa dos primeiros meses de mandato.
Pela primeira vez, o digital ganhou peso e importância em um programa de governo do Partido dos Trabalhadores. E isso vale todos os aplausos. Temas como Inteligência Artificial, regulação de plataformas, infraestrutura digital e economia de dados são abordados em dez pontos distribuídos por seis eixos temáticos. A dispersão, em si, não é defeito. Saúde digital pertence à saúde, conectividade escolar pertence à educação e prestação de serviços por aplicativo pertence ao capítulo do trabalho. A questão é outra. Falta ao conjunto uma coluna vertebral que dê a essas aplicações uma mesma doutrina, uma mesma arquitetura institucional e fontes de recursos. Falta a camada material sem a qual soberania digital não passa de um conceito.
O Eixo 9, que reúne inovação, digitalização, descarbonização, indústria e ganhos de produtividade, ficou no bloco produtivo, ao lado do trabalho e das novas economias, que é a vizinhança correta para uma agenda de industrialização digital. Mas o digital também atravessa os eixos de gestão do Estado e de política externa, alocados em outro bloco, e os de saúde, educação e cultura, alocados em um terceiro. Se cada grupo tratar do digital que lhe cabe sem definição comum, os cadernos reproduzirão a fragmentação do texto. As propostas do caderno Brasil Produtivo precisam detalhar a camada estruturante do programa, com infraestrutura, dados, inteligência artificial, microeletrônica, regulação econômica, governança e financiamento, e as demais precisam remeter a ela.
Esse bloco fecha um circuito. A ciência produz conhecimento, a política industrial o converte em capacidade produtiva e a soberania digital assegura que essa capacidade fique sob controle nacional. Romper o circuito em um ponto enfraquece os outros dois, que foi o que se fez nos governos Temer e Bolsonaro, quando a ciência foi desfinanciada, a indústria abandonada e a infraestrutura digital pública tratada como variável dependente do mercado estrangeiro.
Lacunas e acertos
Comece-se pelo que está posto. O programa reconhece os dados como ativos estratégicos, cita a Base de Dados do Brasil e a Rede Nacional de Dados em Saúde, prevê uma plataforma nacional para treinamento de modelos de inteligência artificial, propõe o Conselho Nacional pela Soberania Digital, assume a regulação democrática das redes e coloca salvaguardas socioambientais na expansão dos data centers. É mais do que qualquer plataforma programática anterior trouxe sobre o assunto e é sobre essa base que os cadernos devem trabalhar.
O que esses acertos pedem agora é convergência. Soberania digital aparece em três passagens com três recortes distintos, ora como item de uma lista de 15 dimensões, ora como capacidade de desenvolver, operar, regular e governar tecnologias estratégicas, ora como base de governança internacional. É o resultado natural de um texto escrito a muitas mãos e a correção cabe nesta nova fase, bastando uma definição operacional única replicada em todos os cadernos. O conselho proposto pede outras três, o órgão executivo que o operacionaliza, o regulador de serviços digitais e a fonte de financiamento vinculada. Historicamente no Brasil, saúde e assistência social só viraram políticas de Estado quando reuniram sistema nacional, instância deliberativa, órgão coordenador e fundo próprio.
A segunda tarefa é econômica. À regulação democrática das redes cabe acoplar a concorrência em mercados digitais, a tributação sobre a receita gerada no Brasil pelas plataformas transnacionais, a atualização do Código de Defesa do Consumidor e o papel dos reguladores de dados, concorrência e telecomunicações. Tratadas juntas, as duas dimensões se protegem, porque a regulação de conteúdo isolada fica exposta ao enquadramento adversário da censura e é a econômica que gera a receita capaz de financiar o restante do ecossistema. O ECA Digital mostra que o desenho funciona quando há lei, órgão responsável e prazo. Vale para os dados, que pedem residência, portabilidade, interoperabilidade e retenção do valor gerado no território.
A terceira tarefa é dar nome à base material, a contribuição mais concreta que os cadernos podem oferecer. Serpro, Dataprev, Telebras e Ceitec, retiradas da fila da privatização neste mandato, o Programa Brasil Semicondutores aprovado em 2024, o Pix, alvo de pressão comercial estrangeira na investigação da Seção 301 americana, software livre, nuvem, cabos submarinos e satélites de baixa órbita são os ativos que dão conteúdo à palavra soberania. Num programa de diretrizes gerais, o silêncio se compreende. Os cadernos são o lugar de nomeá-los juntamente com seus papéis.
Três acertos ficaram a meio caminho. A transparência algorítmica aparece em três eixos com três sentidos e ainda sem o marco legal do qual derivaria, e um centro criado por ato administrativo, sem poder de requisição e auditoria, terá dificuldade em cumprir sua missão. Os data centers entram sobretudo pela porta ambiental, desconectados das compras públicas e da encomenda tecnológica. E o enfrentamento da desinformação concentra-se no sintoma e não no modelo de negócio que remunera engajamento viabiliza os gabinetes do ódio.
Quatro instrumentos, quatro velocidades
Reconhecer a que instrumento pertence cada lacuna é o que permite sequenciar o trabalho. Algumas ações dependem só do Executivo, outras do Congresso Nacional e outras do calendário orçamentário. Essa classificação é a primeira entrega que os cadernos podem fazer.
O primeiro instrumento é a governança por ato do Executivo. Um decreto pode instituir o sistema de coordenação da política digital, integrando competências hoje dispersas entre Casa Civil, ciência e tecnologia, indústria, comunicações, justiça, segurança institucional, reguladores setoriais e empresas públicas, abrigando o conselho anunciado no programa. O mesmo ato precisa designar o órgão executivo responsável, ou criar um, e definir o rito de decisão, sob pena de o conselho nascer sem braço operacional.
O segundo é a agenda legislativa, que precisa ser tratada como bloco e não como iniciativas avulsas. Parte dela já está no Congresso, como a regulação da inteligência artificial e o projeto de mercados digitais, o que transforma a tarefa de enviar nova peça em tarefa de priorizar e destravar. O conjunto deveria reunir ainda a lei brasileira de serviços digitais, o fomento à economia digital, a tributação das grandes plataformas, a lei do Fundo Nacional de Soberania Digital, o Pix como infraestrutura crítica e a vedação da desestatização das estatais de tecnologia.
O terceiro é orçamento. A janela decisiva é a elaboração do Plano Plurianual 2028-2031, no primeiro ano do mandato. Ou a agenda digital entra ali como programa orçamentário próprio, com marcador transversal e metas físicas, ou segue pulverizada e sem rastreabilidade. Enquanto o fundo não existir, o financiamento se apoia no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), no Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) e em instrumentos do BNDES, da Finep e da Embrapii.
O quarto é o poder de compra, o mais rápido de implementar e o menos explorado. Instrução normativa de contratações de tecnologia e de inteligência artificial com residência de dados, auditabilidade, portabilidade e contrapartidas de transferência de tecnologia, revisão dos contratos vigentes, margens de preferência e encomendas dirigidas à indústria nacional já se apoiam na lei de licitações e na lei de inovação, e podem produzir efeitos imediatos.
Rumo a 2030
Há um detalhe institucional que aumenta o peso da fase atual de elaboração do plano. A Lei 10.609, de 2002, é expressa ao dizer que suas regras não se aplicam no caso de reeleição de presidente da República. Vencida a eleição pelo atual mandatário, não há recursos para equipe de transição com cargos próprios, poder de requisição e prazo protegido como ocorreu em 2022. O trabalho que uma transição faria terá de ser feito antes, nos cadernos, e depois, durante o próprio mandato. Deixar lacunas para novembro é apostar em um instrumento que talvez não exista porque terá que ser carregado pela equipe que está atualmente trabalhando para prestar contas do que foi feito no mandato em curso.
As linhas de base são a primeira entrega, sem as quais nenhuma meta pode ser formulada ou mensurada. Isso significa ter na mão o mapa das competências digitais dispersas na administração federal, o inventário dos contratos federais de tecnologia, nuvem e inteligência artificial com jurisdição de hospedagem e prazos de vencimento, a relação dos sistemas críticos processados sob jurisdição estrangeira e a situação das empresas públicas.
Nos primeiros 100 dias cabem ainda o decreto de governança, o envio do que falta do pacote, a instrução normativa de contratações, o cronograma auditável de migração dos sistemas críticos para a nuvem de governo com metas anuais até 2030, os critérios de destinação da publicidade institucional federal e as condicionantes exigidas de novos data centers, combinando eficiência energética, impacto elétrico e hídrico, conteúdo local, encomenda tecnológica e reserva de capacidade computacional para o mercado interno e as universidades.
No primeiro ano, vêm a convergência dos planos existentes sob um mesmo comando, com a Estratégia Brasileira para a Transformação Digital, o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial, as estratégias de cibersegurança e de governo digital e a missão digital da Nova Indústria Brasil, a entrada da agenda no Plano Plurianual, a aprovação da lei do fundo e da tributação das plataformas, o plano nacional de semicondutores com a Ceitec no centro e os modelos de linguagem em português desenvolvidos com recursos públicos.
Até 2030, migração concluída dos sistemas críticos para infraestrutura nacional, banda larga universalizada com prioridade para Norte, Nordeste, periferias e campo, regulador em funcionamento, fundo em execução com dotação garantida, microeletrônica com produção medida em volume e capacidade computacional pública nas universidades. No plano externo, a posição brasileira no BRICS, na Celac, no Mercosul e na comunidade lusófona precisa converter esse acúmulo em infraestrutura compartilhada de dados, pagamentos regionais e transferência de tecnologia, porque liderança em governança digital global só se sustenta com lastro interno.
A palavra soberania carrega parte decisiva da carga política do programa naquilo que toca à agenda digital. Desacompanhada de capacidade industrial, de base científica e de dinheiro carimbado, será lida pelos adversários como protecionismo sem lastro e pelos aliados como retórica. Acompanhada delas, torna-se o que o país já demonstrou saber fazer quando decidiu, do sistema público universal de saúde ao sistema de pagamentos instantâneos que hoje incomoda potências estrangeiras. O texto protocolado não será reescrito e não precisa ser. Preencher essas lacunas não amplia o que ele promete. Apenas lhe dá os meios de cumprir e a hora de fazê-lo é agora, enquanto os cadernos começam a ser abertos.
James Görgen é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental e Assessor no Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços
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