Segurança pública: por um direito fundamental contra a barbárie
por Julio José Araujo Junior[1]
E se a segurança pública fosse, de fato, tratada como um direito fundamental? Por mais que esteja presente nos jornais, nas pesquisas de opinião, nas agendas eleitorais e nos jantares de família, disputando com a saúde o topo do ranking dos temas mais importantes para a população brasileira, a segurança pública é pouco reconhecida como direito fundamental. Ela pode até ser enunciada como direito, mas sem indicações precisas de seu significado, e as primeiras palavras e expressões que muitas pessoas arriscam a dizer sobre o tema vão lembrar polícia, atuação repressiva do Estado, viaturas, armas, maioridade penal, mais penas, mais crimes, entre outras.
Na literatura jurídica, a situação não é muito diferente. Na maioria das vezes, ressalvada a defesa de liberdades individuais em contraponto a eventual atuação abusiva em nome da segurança pública, os termos do debate são definidos pela avaliação do papel do Estado na organização das polícias e no enfrentamento da criminalidade. A segurança pública é tratada como um “problema” a ser resolvido ou como uma “atividade” que o Estado precisa desempenhar, e em ambos os casos a organização policial está no centro das atenções. Na prática, os contornos da discussão se limitam a definir o alcance da atuação estatal e o grau de restrição de outros direitos fundamentais em favor de uma atividade repressiva.
A trajetória da segurança pública é quase sempre contada com base na história das instituições policiais, levando em conta números, funções e realizações, sempre com o viés repressivo. Na leitura fria dos institutos e dos atos normativos, a polícia emerge como sinônimo de segurança pública, uma metonímia que não presta contas ao passado nem se compromete com o futuro[2]. O olhar é invariavelmente formal e pouco diz sobre o significado de “estar seguro” e sobre o papel que a segurança pública deve desempenhar para superar uma visão que ainda a coloca – acompanhada da noção de ordem pública – como instrumento da perpetuação de desigualdades e discriminações, com efeitos sentidos até hoje.
Na Constituição de 1988, o direito à segurança foi reconhecido no art. 5º, caput, e no art. 6º. A segurança pública, por sua vez, ganhou um capítulo próprio (art. 144) e foi tratada como “direito e responsabilidade de todos”. Embora o texto constitucional não deixe muitas dúvidas quanto ao caráter fundamental do direito à segurança pública, boa parte da doutrina constitucional se limita a reproduzir os dispositivos constitucionais, sem se aprofundar a respeito do significado desse reconhecimento.
Enquanto direito fundamental, a segurança pública deveria expressar valores positivos, mas é encarada como restrição, proibição ou supressão. Em vez de aludir a confiança, estabilidade e manutenção de expectativas, valores caros que guiaram a ideia de segurança que fundou o Estado de Direito, o pontapé da discussão pula duas casas e começa pelas forças de segurança. Perde-se, assim, a oportunidade de transformar a legítima indignação da população na afirmação positiva de um conjunto de posições jurídicas que sejam capazes de assegurar que possamos viver efetivamente sem medos e desenvolver nossos projetos de vida.
Outras dimensões da segurança, como a segurança jurídica e a sua repercussão sobre princípios como a legalidade e o juiz natural, por exemplo, são objeto de reflexão e análise profundas, que enfatizam a relação intrínseca da segurança com a própria ideia de Estado de Direito. O mesmo não ocorre com a segurança pública, cuja característica promocional não é analisada sob uma perspectiva que a aproxime da construção de valores positivos destinados a uma sociedade justa e solidária, voltada à dignidade humana. Alguns fatores impedem esse tratamento, como o autoritarismo socialmente implantado entre nós, a posição topográfica no texto constitucional, a carência de definições sobre o direito e a manutenção de boa parte do desenho institucional e da cultura organizacional das polícias da época da ditadura militar.
Ausente a justiça de transição, a organização das forças de segurança e das polícias se manteve centralizada, opaca e hierarquizada. Regras pouco transparentes, a lógica do segredo amplo e irrestrito e a premissa de que os pesquisadores e movimentos sociais não entendem esse trabalho, em uma lógica de “nós contra eles”, dão a tônica ao debate[3].
O aparato de segurança no Brasil sempre teve um destinatário certo, que buscava controlar a população escravizada, no início, e depois a população marginalizada, sobretudo negra, no pós-abolição. As chamadas classes perigosas, racialmente identificadas, receberam das polícias um tratamento preferencial, no pior sentido que se possa dar à expressão. Nas ditaduras do século XX, especialmente a militar (1964-1985), os adversários políticos do regime foram incluídos nos grupos indesejados para formar os inimigos internos da nação.
Esse conjunto de heranças malditas não representa, porém, o fim da linha. A segurança pública pode ser lida de uma forma distinta, desde que nos dediquemos a construir a interpretação desse direito de maneira integrada a todo o sistema constitucional.
Nesse sentido, o fato de o art. 144 do texto constitucional ter deixado uma definição em aberto não inviabiliza a construção, por meio da interpretação, do seu significado constitucional, de modo a aproximá-lo dos diversos direitos e fundamentos de uma ordem constitucional comprometida com a democracia. Mais do que uma construção, tendo em vista a insuficiência das construções atualmente existentes para o direito fundamental à segurança pública, trata-se essencialmente de uma reconstrução, que almeja redefinir os alicerces e colocar a segurança pública nas rédeas da Constituição.
Para conduzir um novo caminho, três passos iniciais são necessários. O primeiro passo é entender o significado da segurança pública no Estado Democrático de Direito, cuja definição pode ser sintetizada como a situação social que decorre da proteção, universal e igualitária, da confiança e da estabilização de expectativas positivas, baseadas na previsibilidade atual e futura quanto à fruição de direitos fundamentais e na prevenção e controle de violências e da criminalidade em seus aspectos objetivos – voltados a fatos, estados e evidências – e subjetivos – que remetem a medos, crenças e outros sentimentos.
O segundo passo é a reformulação do conceito de ordem pública para que ela compreenda a ideia de uma ordem pública constitucional, democrática e antirracista, capaz de orientar parâmetros concretos e fundamentados na atuação do Estado. A ordem pública deve compreender diversos interesses, públicos e particulares, a serem conciliados ou confrontados nos mais diversos espaços. É plenamente aplicável, nesse contexto, o conceito de “convivência cidadã”, utilizado pela Corte Constitucional da Colômbia[4]. Nessa perspectiva, a ordem pública se relaciona fortemente com o dever constitucional de proteção e conservação desses espaços, notadamente no espaço público[5] – mas não apenas nele, tendo em vista a transcendência pública das relações privadas, inclusive em casa[6] –, com vistas a pensá-los como um lugar de interação pacífica entre as pessoas. A constituição de espaços para interação pacífica podem prevenir os conflitos sociais e garantir um adequado usufruto de direitos.
O terceiro passo consiste em reconhecer o caráter multidimensional do direito à segurança pública. Para assegurar a manutenção de expectativas e a liberdade de “viver sem medos”, o direito à segurança pública deve comportar dimensões que sinalizem para o presente e para o futuro, com estabilidade e confiança, tanto para sobreviver quanto para desenvolver projetos de vida. Afinal, a segurança é como um dia de tempo bom e firme, que assegura o seu usufruto naquele momento e a expectativa de permanência naquelas condições.
Nesse contexto, o direito à segurança pública pressupõe a abstenção estatal quanto à atuação arbitrária (direito de defesa) e exige que o Estado proteja o titular contra a intervenção de terceiros (direito a proteção), além de exigir prestações e a adoção de procedimentos para a segurança pública, por meio de regulamentos e leis (direito a procedimentos) e uma organização que seja adequada para a sua finalidade (direito a organização). Ele pode ser um direito individual, a ser subjetivamente acionado, mas também um direito coletivo, a ser implementado mediante políticas públicas. Enquanto direito fundamental, a segurança corresponde a deveres de abstenção estatal e a deveres de proteção, além de atender a mandados de otimização, que implicam sua análise à luz do princípio da proporcionalidade, sob as vertentes da proibição do excesso e da proibição da proteção deficiente. É um direito social e uma atividade estatal.
Como consequência, emerge o dever do Estado de implementar políticas públicas para a concretizar esse direito, as quais englobam fases como agendamento, formulação e decisão, implementação e avaliação. As políticas públicas de segurança pública devem ser tratada da mesma forma que outras políticas e abrangem diversas atividades, como prevenção social, prevenção situacional, policiamento, justiça criminal e reinserção social. Acima de tudo, elas devem ser controladas para que a sociedade verifique o seu direito foi realmente concretizado.
Para aferir a efetividade do direito fundamental e das políticas públicas, é imprescindível que elas sejam baseadas em evidências, de forma a identificar o que funciona e o que não funciona em matéria de segurança pública. Experiências adotadas no Brasil e no mundo mostram que é possível conseguir resultados positivos com foco, proatividade, integração e legitimidade social.
Os entes federativos precisam realizar plena cooperação federativa na elaboração e realização de políticas públicas, devendo a União assumir o papel de liderança que a Lei nº 13.675/2018 lhe atribuiu. Nesse sentido, eventual reforma constitucional apenas para tornar expresso esse papel pode ser útil, mas não é necessária.
A transparência e a participação social precisam ser internalizadas nas políticas desegurança pública, de modo a permitir accountability e favorecer o acompanhamento e o controle da aplicação de recursos e das soluções adotadas. Para tal finalidade, a ressalva que a Constituição fez ao princípio da publicidade em favor da “segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, XXXIII) deve ser interpretada de forma restritiva e limitada ao tempo em que o sigilo for necessário;
Por fim, é necessário desfazer a lógica de que encarceramento em massa e a guerra às drogas fazem bem à segurança pública. Ao contrário, prender mais e por crimes menos graves não tem ajudado em nada na efetivação do direito fundamental à segurança pública. Diante do estado de coisas inconstitucional da segurança pública e da necessidade de racionalização no enfrentamento do tráfico de drogas, espera-se que o direito à segurança pública não funcione como um parâmetro legitimador, de forma genérica e abstrata, do encarceramento. A realização de planos, acompanhados pelo STF, e a elaboração de protocolos que limitem a atuação policial na criminalização de usuários, podem representar novos horizontes na matéria.
Nos últimos tempos, a segurança pública tem sido uma plataforma ainda mais eficaz para atiçar medos, estigmatizações e repressão em favor de discursos extremistas, e a utilização da violência como método de intimidação se tornou mais recorrente. Mesmo aqueles que intimamente idealizam uma outra segurança pública têm dificuldades em externalizar novos caminhos que sejam críticos e originais. Diante disso, pensar em um debate democrático sobre o direito à segurança pública pode soar distante ou inatingível.
A própria expressão “queremos segurança pública” não aparece no léxico dos movimentos sociais, a despeito da grande preocupação de todas as pessoas com o tema. As dificuldades em afirmar concretamente um direito fundamental que não se confunda com a polícia entregaram a segurança pública para um discurso conservador e reacionário que glorifica golpes militares e despreza a vida.
As possíveis respostas, no entanto, estão aí para ser conectadas e vocalizadas. É necessário trazer a segurança pública para as rédeas da Constituição e para uma perspectiva democrática. Políticas, tentativas e planos já têm sido gestados em diversos cantos, mas precisam convergir para uma finalidade específica, a ser traduzida no direito fundamental à segurança pública.
A reconstrução do direito fundamental à segurança pública representa, em última instância, a concretização do princípio da igualdade e o reencontro do ideal constitucional com todos aqueles que lutaram por sua realização. Mobilizar esse direito para que ele possa convencer e sensibilizar todos aqueles que acreditam na Constituição significa mostrar que é possível não apenas rejeitar a necropolítica, mas também dizer que poderemos ter segurança pública sem precisar apelar para a barbárie.
Artigo publicado no JOTA.
Este artigo não representa necessariamente a opinião do Coletivo Transforma MP.
[1] Procurador da República, Doutor em Direito Público pela UERJ, Especialista em Política e Sociedade pelo IESP/UERJ. Autor de “Direitos territoriais indígenas: uma interpretação intercultural”, “Ministério Público e Movimentos Sociais: encontros e desencontros” e “Segurança Pública nas rédeas da Constituição: um direito fundamental em (re)construção”.
[2] No caso da polícia, está presente aquilo que Holston e Caldeira chamam de “democratização disjuntiva”, em que a democracia não se efetiva por força da mistura de elementos progressivos e regressivos, desequilibrados e corrosivos que impedem a igual distribuição da cidadania. HOLSTON, James. Cidadania Insurgente: disjunções da democracia e da modernidade no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2013, p. 414.
[3] Cf. FRIEDMAN, Barry. Unwarranted: policing without permission. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2017, p. 45.
[4] COLÔMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-281 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez; COLÔMBIA. Corte Constitucional.. Sentencia C-134 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera, julgada em 13/05/2021.
[5] COLÔMBIA. Corte Constitucional. Sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-211 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; y C-062 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[6] FONTOURA, Natália de Oliveira; RIVERO, Patrícia Silveira; RODRIGUES, Rute Imanishi. Segurança pública na Constituição federal de 1988: continuidades e perspectivas. Políticas Sociais: acompanhamento e análise, Brasília, v. 3, n. 17, p. 135-196, 2009. Disponível em: . Acesso em: 12 jun. 2018.
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Cidadão sem cidadania
2 de fevereiro de 2026 3:45 pmO que já era ruim com as PMs , para piorar e sangrar a população vem Dilma e faz o estatuto dos guardas sem nenhuma repito nenhuma necessidade, de mais armas na mãos de pessoas sem preparo me refiro as guardas, que são pessoas que queriam sem policial e não conseguiram, então foram ser guardas para bancar polícia, e aqui periferia são odiados pela brutalidade, daí veio lula e acertou com o STF que guarda pode fazer policiamento, ou seja já era um terror com as PMs agora lula inventou mais essa atrocidade, quando entrar um nacionalista, vai ter que por guarda como manda a constituição, só olha prédios públicos e nada mais , hoje não se pode sentar a noite numa praça que vem guarda com metralhadora em punho gritando que os vagabundos estão fazendo a essa hora na rua , lula não ganha mais , esse fato de guarda bancando polícia e a não reendustrializacao do país se tornou um santuário para pobreza e repressão. A frase do vice da ditadura, virou realidade numa democracia, ele disse senhor presidente o problema não é o senhor mas o guarda da esquina, e esse terror hoje é um fato