Projeto de reforma administrativa pode aumentar corrupção. Surpresa?, por Lauro Veiga Filho

Classificada como uma “contrarreforma administrativa” pelo consultor do Senado, Vinícius Amaral, proposta amplia os riscos de aparelhamento do Estado de forma inédita

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Projeto de reforma administrativa pode aumentar corrupção. Surpresa?

por Lauro Veiga Filho

A proposta de emenda constitucional que estabelece o que tem sido chamado despropositadamente de “reforma administrativa” tende a desestruturar setores centrais e estratégicos da administração pública, abrindo espaço – surpresa, surpresa – para um aumento do aparelhamento do Estado pelo setor privado e para o avanço da corrupção no setor público. A análise e as conclusões estão em nota técnica elaborada pelo consultor legislativo do Senado, Vinícius Leopoldino do Amaral, dedicado a assessorar a casa na área de orçamentos públicos.

O projeto, atualmente à espera de deliberação na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados, recebeu no dia 11 de maio parecer do deputado Darci de Matos (PSD/SC), relator da comissão. A Proposta de Emenda à Constituição nº 32, de 2020 (PEC 32/2020), encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso em 3 de setembro de 2020, “altera disposições sobre servidores, empregados públicos e organização administrativa”. A avaliação técnica, solicitada pela Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal (Conorf), conclui, entre outros pontos, que a PEC produzirá, caso venha a ser aprovada, uma verdadeira “contrarreforma administrativa”, afetando negativamente a eficiência do setor público e gerando impactos fiscais em sentido contrário ao alardeado pela equipe econômica.

Saída de onde saiu, a proposta de emenda não deveria causar estranhezas. Ainda assim, o projeto, em seus detalhes, fez acender os sinais de alerta entre os consultores do Senado, pela audácia e pelo tamanho dos abusos incorporados ao texto da PEC. Mesmo que a maior parte das mudanças só venha a ser aplicada aos funcionários contratados após sua entrada em vigor, várias regras terão aplicação imediata, anota Amaral. A necessidade de ajustar as contas do Estado (no caso, arrochar as despesas com pessoal, um dos principais itens das despesas públicas) ocupa espaço central nas justificativas apresentadas pelo governo em defesa da “reforma administrativa”, ainda que o projeto alcance dimensões mais amplas sob o ponto de vista da gestão de recursos humanos no setor.

Espaço para “jogadas”

Analisada sob essa ótica fiscal, descreve Amaral, a PEC mostra-se claramente contrária aos propósitos declarados publicamente pelo governo e por sua equipe econômica. “O primeiro impacto fiscal que vislumbramos com a aprovação da PEC 32/2020 é o aumento da corrupção na administração pública”, sustenta ele. Pelo menos duas modificações propostas – a possibilidade de ampliação inédita de ocupação de cargos em comissão e funções de confiança por pessoas sem vínculos funcionais com a administração pública e a criação de novas modalidades de contratos de gestão, reduzindo controles sobre compras de bens e serviços pelo setor público – caminham na direção de um aumento nos níveis de corrupção nesta área. As medidas, associadas ainda à limitação da estabilidade funcional para as chamadas carreiras de Estado, a serem regulamentadas pela legislação ordinária, fragilizam o serviço público, desestruturam a administração e tendem a criar ineficiência que, ao final, tenderiam a aumentar a necessidade de contratações, gerando mais despesas.

Em relação ao primeiro ponto, que facilitaria enormemente a apropriação do Estado por interesses particulares, Amaral comenta: “Não podemos deixar de apontar a grande ironia dessa proposta de alteração, uma vez que a restrição da ocupação de funções de confiança a servidores de carreira foi estabelecida justamente pela reforma administrativa de 1998, aprovada por meio da Emenda Constitucional nº 19. A eliminação dessa restrição, abrindo caminho para que pessoas de fora da administração ocupem funções de confiança, é um dos fatores, entre diversos outros, que nos faz ver a PEC 32/2020 como uma ‘contrarreforma administrativa’”.

Atualmente, considerando cargos em comissão e de confiança na União, Estados, municípios e no Distrito Federal, os dados disponíveis apontam perto de 915,3 mil contratados. A conta pode ser ainda maior, já que não inclui cargos em comissão ocupados por servidores de carreira. Num exercício que considera o total de funções de confiança e a parcela de cargos em comissão hoje destinados a servidores de carreira, Amaral estima uma expansão mínima de 207,3 mil postos, significando um aumento de pelo menos 29,0% no número de cargos que poderiam ser ocupados por pessoal sem vínculo.

Um resultado oposto ao anunciado oficialmente, qual seja, o enxugamento do emprego no setor público, gerando adicionalmente o risco não desprezível de “aumento de escândalos na administração pública”, em geral associados a esse tipo de contratação, exatamente por envolver pessoal sem compromissos com o setor público.

“Submundos jurídicos e orçamentários”

Ao ampliar “o escopo de possibilidades administrativas de contratos de gestão”, prossegue Amaral, a PEC promove a “criação de verdadeiros feudos na administração pública, com a constituição de submundos jurídicos, orçamentários e financeiros”. Um dos riscos está relacionado à criação de procedimentos diferenciados na contratação de bens e serviços pela administração, numa área já sensível a atos de corrupção e desvios. As alterações permitem estabelecer um sistema jurídico fragmentado, com múltiplas normas para as compras públicas, criando dificuldades para a fiscalização e acompanhamento pelos órgãos de controle.

Ainda mais grave, ressalta Amaral, a medida autoriza que os novos cargos de liderança e assessoramento “se ocupem também de atribuições técnicas”, hoje reservadas a servidores admitidos exclusivamente por concurso público, gerando níveis inéditos até aqui de aparelhamento do Estado. Especificamente no caso da União, Amaral destaca “especial preocupação com as possibilidades de captura (por interesses alheios ao serviço público) da Receita Federal, do Tesouro Nacional, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Banco Central (BC), do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), das agências reguladoras e das universidades públicas”.

“Dados os extraordinários montantes envolvidos na administração das finanças públicas, mesmo efeitos proporcionalmente pequenos da captura do Estado podem provocar prejuízos de enorme monta”, argumenta Amaral. Esses números incluem as despesas primárias do setor público, somando perto de R$ 3,28 trilhões; a dívida bruta do governo geral (União, Estados e prefeituras), próxima de R$ 6,72 trilhões; créditos tributários constituídos a partir de atuação da fiscalização da Receita Federal, num total aproximado de R$ 201,66 bilhões: e demandas judiciais estimadas em R$ 1,32 trilhão, apenas na esfera federal. No total, o alvo visado pelos “reformadores” engloba valores que superam a casa de R$ 11,52 trilhões – ou seja, praticamente 55,0% mais do que toda a riqueza gerada pela economia brasileira no ano passado. A captura de apenas 1,0% daqueles valores pelo setor privado representaria uma transferência de renda superior a R$ 115,2 bilhões, perto de 1,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em valores do ano passado.

O “sequestro” do Estado

Ao avaliar o estrago potencial das medidas incluídas nessa “contra-reforma” administrativa, Amaral relaciona um resumo aproximado das ameaças de captura do Estado diante de seu potencial impacto fiscal. O consultor ressalva, inicialmente, que as hipóteses levantadas por ele deixam de contemplar outras possibilidades de captura que, embora possam não trazer impacto fiscal, “são certamente extremamente danosas para a sociedade”. Entre estas, Amaral inclui a captura da Justiça Eleitoral por partidos e outros agentes políticos, colocando em risco a “lisura do processo eleitoral e a própria credibilidade da democracia”, acrescentando ainda o risco de captura de serviços públicos essenciais para a população, especialmente nas áreas da saúde e da educação.

A relação elaborada pelo consultor, a título de exemplo, inclui:

• captura dos órgãos de contabilidade e de finanças públicas por agentes políticos com o objetivo de extrapolar limites fiscais, levando a fraudes contábeis e a maquiagens das contas públicas;

• captura dos órgãos responsáveis pela gestão da dívida pública, levando, por exemplo, a prêmios excessivos para os detentores de títulos (ou seja, taxas de juros acima do requerido para o seu financiamento);

• captura dos órgãos de arrecadação por beneficiários de elisão e evasão fiscal, inclusive previdenciária, gerando relaxamento da fiscalização, edição de normas que facilitem elisão e evasão e julgamento de processos tributários indevidamente a favor de devedores;

• captura dos órgãos jurídicos responsáveis por demandas judiciais com impacto fiscal, aumentando a probabilidade de derrota da Fazenda pública no litígio;

• captura do Banco Central por especuladores de câmbio e de ativos financeiros em geral, além de fraudadores do sistema financeiro, levando a perdas para o Erário;

• captura das agências reguladoras pelos setores regulados, levando a comportamentos abusivos por parte desses, os quais exigirão gastos públicos futuros para serem compensados (despesas adicionais com saúde pública, caso prestadores privados descumpram suas obrigações, gastos gerados por inspeção sanitária deficiente, além de reparações ambientais geradas por regulação inadequada ou ineficaz nas áreas de mineração, energia e petróleo);

• captura dos órgãos de controle por agentes envolvidos em corrupção, dificultando a reparação ao Erário e criando incentivos adicionais para a corrupção.

Achatamento de salários

Os novos formatos de contratação de pessoal propostos pelos “reformadores” do Estado, também qualificados como “demolidores do setor público”, entre outras distorções, deverão reduzir o poder de barganha do funcionalismo em seu conjunto, abrindo espaço não só para o achatamento dos salários como para a ampliação das desigualdades e das distorções entre cargos, funções e carreiras públicas (especialmente quando se considera que o alto da pirâmide do funcionalismo não será alcançado pela reforma administrativa proposta). “Isso ocorre, essencialmente, porque a administração passará a contar com a alternativa de substituir esses servidores pelos novos contratados, seja como estratégia de longo prazo, seja como ação de curto prazo para fazer frente a movimentos reivindicatórios”, analisa o consultor.

Além da expansão dos cargos em comissão e funções de confiança, Amaral destaca a proposta de criação de “duas outras figuras jurídicas”, com autorização para contratações por prazo determinado e de transferência de serviços públicos a entidades privadas. A primeira hipótese permitiria ao gestor contratar servidores para atuar, “por exemplo, em necessidades de caráter temporário, em atividades sob demanda e em caso de paralisação de atividades essenciais”. No segundo caso, entidades do setor privado “poderiam empregar seus próprios recursos humanos na prestação” de serviços públicos. A possibilidade de substituir servidores grevistas, recalcitrantes ou críticos de decisões superiores certamente esvaziará a capacidade de pressão do funcionalismo na área salarial, mas sobretudo sua oposição a medidas contrárias ao interesse público. A restrição à estabilidade funcional, também incluída no projeto, caminha na mesma direção.

Uma reforma dispensável

Em linhas gerais, as formas de controle e gestão abordadas pela PEC 32/2020 já estão contempladas na Constituição e na legislação ordinária, o que torna a reforma desnecessária e dispensável. Entre outros exemplos, Amaral lembra que promoções e progressões na carreia de professores federais já ocorrem exclusivamente por meio de “aprovação em processo de avaliação de desempenho e obtenção de títulos acadêmicos”. Ele acrescenta ainda que, no âmbito da União, “a situação atual pode já estar mais próxima do almejado pela PEC do que o Executivo sugeriu ao propô-la, o que evidenciaria uma gravíssima falha de diagnóstico por parte do governo”.

Adicionalmente, prossegue Amaral, o tema tratado pela PEC, pelos menos na esfera federal, poderia muito bem ser regulado por meio de lei ordinária, “tanto pela criação de lei de diretrizes para as carreiras (já prevista, inclusive, na Lei 8112/90), quanto alterando diretamente as leis específicas de cada carreira”. Como alternativa, observa ainda, o governo poderia recorrer a uma medida provisória. “Portanto, o Executivo já possui à sua disposição os instrumentos para realizar, ao menos no âmbito da administração pública federal, a alteração legal que visa com esse dispositivo da PEC”, sugere mais uma vez.

Conforme Amaral, o ordenamento jurídico no País já inclui instrumentos diversos para barrar excessos eventuais de despesas com pessoal. Sendo assim, observa ele, “é incorreta a ideia de que é necessária nova reforma constitucional para permitir eventuais ajustes. Essa reforma já foi realizada há mais de vinte anos, por meio da Emenda Constitucional nº 19”.

A nota técnica elaborada pelo consultor considera ainda uma série de propostas, que não pretendem esgotar o assunto, mas que serviriam para instrumentalizar o debate de forma mais racional e lógica. A primeira delas sugere diretamente a “aplicação mais diligente das regras fiscais existentes”, com efeitos mais efetivos do que as alterações incluídas na PEC. “O ordenamento jurídico brasileiro contém diversas normas referentes ao controle das despesas com pessoal. O constituinte originário, em particular, preocupou-se detidamente com essas despesas, visto que obrigatórias e de longa duração”, relembra Amaral, acrescentando que esse arcabouço jurídico foi reforçado mais adiante pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A questão é que leis e regras fiscais têm sido desobedecidas em diversos momentos e por diversas instâncias do poder público. Amaral relaciona os reajustes de subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) e do procurador-geral da República em 2018, com impacto superior a R$ 5,0 bilhões por ano, que “não respeitaram a exigência de autorização específica na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), tampouco contaram com dotação orçamentária adequada, desrespeitando, portanto, a Constituição”. Da mesma forma, o projeto de lei de reajuste do soldo dos militares, aprovado em 2019, deixou de incluir estimativas de seu impacto conforme exige a LRF.

Amaral sugere ainda a adoção de regras legislativas mais rigorosas para a aprovação de medidas de aumento de despesas com pessoal, a exigência de dotação orçamentária para o impacto anualizado de reajustes, tornar efetivo o cumprimento do teto salarial constitucional, utilização dos instrumentos existentes para redução de despesas com pessoal e o reforço à profissionalização dos servidores, como forma de evitar o aparelhamento do Estado. A nota propõe, finalmente, redução radical dos cargos em comissão, que passariam a ser reservados exclusivamente para a administração superior, exigindo-se “processo seletivo transparente e impessoal para sua ocupação”, com “aprovação de lei nacional disciplinando os casos, condições e percentuais mínimos para a sua ocupação por servidores de carreira”. As funções de confiança deveriam ser submetidas a tetos quantitativos, segundo o “tamanho do quadro de pessoal” de cada órgão.

Parte dessas medidas já está, inclusive, contemplada pela PEC 110, de 2015, atualmente já pronta para apreciação pelo plenário do Senado. Em resumo, destaca Amaral, o projeto limita os cargos em comissão a um décimo dos cargos efetivos em cada órgão, designando que pelo menos metade daqueles cargos deverão ser ocupados por servidores efetivos. Além disso, o projeto de emenda constitucional prevê que “o provimento dos cargos em comissão e das funções de confiança será precedido de processo seletivo público”.

Lauro Veiga Filho – Jornalista, foi secretário de redação do Diário Comércio & Indústria, editor de economia da Visão, repórter da Folha de S.Paulo em Brasília, chefiou o escritório da Gazeta Mercantil em Goiânia e colabora com o jornal Valor Econômico.

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