Soberania digital como projeto nacional
Do diagnóstico à estratégia: como transformar dependência digital em capacidade de decisão nacional
por Celso P. de Melo
Soberania, no século XXI, não é controlar o território
– é controlar os sistemas que dizem o que o território é.
O ponto de chegada – e de partida
Ao longo desta série, o argumento foi construído em três movimentos. Na primeira parte, mostramos que o poder contemporâneo se deslocou para a infraestrutura digital, onde os dados são processados e convertidos em decisões. Na segunda, examinamos o caso brasileiro, evidenciando um paradoxo: a expansão da computação convive com uma estrutura produtiva pouco complexa.
Chegamos, assim, a um ponto decisivo.
Se a soberania digital define o campo de disputa do século XXI, e se o Brasil participa dessa economia sem controlar suas bases, então a questão central deixa de ser diagnóstica e passa a ser estratégica: como transformar participação em poder?
O equívoco da modernização passiva
A resposta dominante tem sido implícita: digitalizar, conectar, adotar tecnologias. Essa agenda produziu ganhos reais de eficiência e ampliou o acesso a serviços. Mas ela carrega um equívoco de base.
Digitalizar não é sinônimo de controlar.
Ao operar sobre plataformas externas, o país moderniza sua superfície institucional, mas não altera sua posição estrutural. A infraestrutura continua fora. A capacidade de processamento permanece concentrada. As regras do sistema são definidas por outros.
Essa forma de modernização é funcional – mas não é soberana.
O que significa a soberania digital
A soberania digital não implica isolamento tecnológico nem fechamento econômico. Trata-se de algo mais preciso: a capacidade de um país definir, operar e governar as infraestruturas críticas que organizam seus dados e suas decisões.
Isso envolve três dimensões inseparáveis: infraestrutura, sistemas e governança. Sem articulação entre essas dimensões, não há soberania – apenas uso.
A arquitetura da dependência – e da saída
Como mostrado no artigo anterior, o Brasil participa da economia digital principalmente nas camadas superiores da pilha tecnológica correspondente, enquanto o controle das camadas estruturais permanece concentrado no exterior [1].
Essa posição não é acidental. Ela resulta de uma trajetória de desarticulação entre a política industrial, a formação científica e a estratégia tecnológica.
Superá-la exige reconhecer que a dependência digital não é um problema setorial. É um problema de organização do Estado e da economia.
Missões nacionais: do conceito à execução
Se soberania digital é projeto de Estado, ela não se realiza por iniciativas dispersas. Exige coordenação, continuidade e objetivos explícitos.
Mas “missão” não é um slogan. É um arranjo institucional que combina direção estratégica, instrumentos de política pública e mecanismos de acompanhamento e transparência [2].
O ponto de partida é reconhecer que soberania digital não será alcançada por um único programa. Ela depende de um conjunto articulado de frentes – infraestrutura, dados, capacidades técnicas e governança.
O Brasil já deu passos nessa direção. A formulação do Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA) sinaliza o reconhecimento, por parte do Estado, do caráter estratégico da economia digital. No entanto, como ocorre com frequência, o desafio não está na formulação, mas na capacidade de execução, coordenação e articulação com a infraestrutura, os dados e a política industrial. Sem essa integração, o PBIA corre o risco de operar mais como diretriz do que como instrumento efetivo de transformação
Um horizonte possível
Uma estratégia dessa natureza precisa ser pensada como uma trajetória.
No curto prazo, o objetivo central é reduzir as vulnerabilidades críticas. No médio prazo, construir capacidade. A longo prazo, consolidar autonomia relativa.
É nesse ponto que a ideia de missão se torna concreta.
A Fig. 1 sintetiza essa trajetória, organizando o processo de construção da soberania digital em três etapas, com metas progressivas e mecanismos de acompanhamento.
O papel do Estado: de usuário a arquiteto
Nenhum país que controla sua infraestrutura digital o fez por espontaneidade de mercado. Em todos os casos relevantes, o Estado atuou como organizador, financiador e coordenador [3].
O Estado brasileiro já é um dos maiores demandantes de serviços digitais do país. Essa posição, frequentemente tratada como um custo, é, na realidade, um instrumento de poder.
Compras públicas não são apenas transações. Elas definem padrões, criam mercados e orientam trajetórias tecnológicas.
Transformar o Estado de usuário em arquiteto implica utilizar essa capacidade de forma estratégica.
Dados públicos como infraestrutura estratégica
Se há um ativo que o Brasil possui em escala, são dados públicos. Sistemas como DataSUS, Receita Federal, IBGE e plataformas educacionais acumulam volumes massivos de informação.
Hoje, esses dados são frequentemente processados em infraestrutura que escapa ao controle direto do país.
Tratá-los como infraestrutura estratégica implica redefinir seu papel. Dados públicos não são apenas insumos administrativos. São recursos estruturantes da economia digital [4].
Controlar sua governança é condição para qualquer projeto de soberania.
O caso do IBGE é particularmente ilustrativo. Trata-se de uma das instituições estatísticas mais sofisticadas do mundo em termos de produção de dados estruturais – desde censos demográficos até contas nacionais e pesquisas econômicas complexas. Esses dados não são apenas registros administrativos: são a base sobre a qual se constroem políticas públicas, análises econômicas e decisões estratégicas.
No entanto, a questão central não é apenas a produção, mas o ciclo completo desses dados: onde são armazenados, como são processados e sob qual jurisdição operam. Em um contexto de crescente dependência de infraestrutura digital externa, parte desse processamento pode ocorrer em sistemas que escapam ao controle direto do Estado nacional.
Isso introduz uma vulnerabilidade silenciosa. Não se trata necessariamente de acesso indevido imediato, mas de exposição estrutural: dados estratégicos circulando em ambientes cuja governança não é plenamente nacional. Nesse sentido, a soberania digital não depende apenas da capacidade de produzir dados, mas de controlar todo o seu ciclo de vida.
A construção dessa capacidade não começa do zero. Em alguns casos, ela já existe – ainda que de forma dispersa e subutilizada
O que o Brasil já tem – e não usa estrategicamente
Há uma percepção recorrente de que o Brasil parte do zero na construção de soberania digital. Essa ideia é incorreta – e, em certa medida, paralisante.
O país já dispõe de ativos relevantes, ainda que fragmentados e subutilizados.
A Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) é um exemplo emblemático. Criada para conectar universidades e centros de pesquisa, a RNP opera uma infraestrutura de rede de alto desempenho, com capilaridade nacional e integração internacional. Ao longo das últimas décadas, desenvolveu também serviços digitais avançados, como federação de identidade (CAFe), redes acadêmicas sem fio (eduroam) e iniciativas de computação e armazenamento distribuído.
Trata-se, em essência, de uma infraestrutura digital pública sob governança nacional – algo raro no contexto brasileiro.
Entretanto, sua atuação permanece amplamente restrita ao ambiente acadêmico.
Essa limitação não é apenas institucional. Ela é estratégica. A RNP poderia funcionar como uma base para a expansão de serviços digitais públicos em escala nacional, articulando universidades, centros de dados e órgãos do Estado em uma arquitetura mais integrada. Poderia, por exemplo, apoiar o processamento de dados sensíveis em áreas como saúde, educação e pesquisa científica, reduzindo a dependência de infraestrutura externa.
Nada disso exige reinventar o sistema. Exige expandi-lo, integrá-lo e elevá-lo a outro patamar de prioridade política.
A RNP não resolve o problema da soberania digital. Mas ela demonstra algo fundamental: o Brasil não é incapaz de construir infraestrutura digital – apenas não transformou essa capacidade em projeto nacional.
A Fig. 2 ilustra essa situação, mostrando como essas capacidades existem, mas permanecem fragmentadas e pouco integradas em uma estratégia nacional.
O problema, portanto, não é a ausência de capacidade – mas sua fragmentação.
A questão da escala
Um dos argumentos recorrentes contra a soberania digital é o custo. Construir uma infraestrutura própria seria caro frente à escala das big techs.
Esse argumento confunde escala com dependência.
Nenhum país replica integralmente a infraestrutura global. O que se constrói é capacidade suficiente para controlar pontos críticos.
A soberania não exige totalidade. Exige controle seletivo.
Experiências internacionais: caminhos distintos para o mesmo problema
A soberania digital não é uma hipótese teórica. Ela vem sendo construída, com diferentes arranjos institucionais, por países que reconheceram o caráter estratégico da infraestrutura digital.
O caso da Estônia é frequentemente citado. Por meio do programa e-Estonia, o país estruturou uma arquitetura baseada em identidade digital universal, interoperabilidade entre sistemas públicos (X-Road) e uma governança centralizada dos dados. Mais do que digitalizar serviços, a Estônia construiu uma infraestrutura de Estado em que o fluxo de informações ocorre sob regras nacionais claramente definidas [5].
Esse modelo, no entanto, não é diretamente replicável. Sua escala reduzida e sua inserção na União Europeia criam condições específicas. Ainda assim, ele demonstra um ponto central: governança digital não emerge espontaneamente – ela é projetada.
Outros países seguiram caminhos distintos. A China desenvolveu um modelo baseado em forte coordenação estatal sobre as plataformas, dados e infraestrutura, articulado a uma estratégia industrial de longo prazo. Já a Índia construiu um arranjo híbrido, no qual sistemas como o Aadhaar e o India Stack combinam escala populacional com uma crescente capacidade de governança nacional dos dados.
Na Europa, iniciativas como o Gaia-X buscam criar uma infraestrutura de dados sob governança regional, reduzindo a dependência de plataformas externas e estabelecendo padrões comuns de interoperabilidade.
Esses casos não são modelos a serem copiados. Eles são evidências de que a soberania digital depende de estratégia, coordenação e decisão política.
Engenharia, computação e indústria
A Parte 2 mostrou que a expansão da computação, isoladamente, não transforma a estrutura produtiva. Software depende de base material [6].
Uma infraestrutura digital exige energia, hardware, redes e engenharia. Sem essa base, a computação tende a se tornar um serviço exportável – não um vetor de transformação interna.
Reintegrar a computação e a engenharia é uma condição necessária para elevar a complexidade econômica.
Governar o processo
Tão importante quanto definir metas é criar mecanismos de acompanhamento.
Missões não são políticas estáticas. Elas exigem revisão periódica, aprendizado institucional e transparência.
A construção da soberania digital é um processo adaptativo.
O risco real
O risco não é a ausência de digitalização. Esse processo já está em curso.
O risco é consolidar uma inserção digital subordinada, na qual o país gera dados, consome tecnologia e transfere valor – sem controlar os mecanismos que organizam esse fluxo.
Nesse cenário, a dependência deixa de ser visível. Ela se torna estrutural.
Soberania é escolha – e projeto
Ao final desta série, o argumento pode ser sintetizado de forma direta.
Na Parte 1, vimos que o poder se deslocou para a infraestrutura digital.
Na Parte 2, mostramos que o Brasil participa dessa economia sem controlar suas bases.
Nesta Parte 3, fica claro que essa condição não é inevitável – mas também não será superada por inércia.
A soberania digital não é um subproduto da modernização.
É uma escolha.
E, como toda escolha estratégica, exige decisão política, coordenação institucional e visão de longo prazo.
Sem isso, continuaremos a operar sistemas que não controlamos – e a tomar decisões dentro de limites definidos por outros.
Bibliografia
1. UNCTAD. Technology and Innovation Report 2021. Geneva: UN, 2021. ISBN: 9789211130057. https://unctad.org.
2. OECD. Going Digital Toolkit. Paris: OECD, 2023. Disponível em: https://goingdigital.oecd.org.
3. Mazzucato, Mariana. The Entrepreneurial State. London: Penguin, 2018. ISBN: 9780141982635.
4. Zuboff, Shoshana. The Age of Surveillance Capitalism. New York: PublicAffairs, 2019. ISBN: 9781610395694.
5. Vassil, K., Estonian e-government ecosystem. Communications of the ACM, 2016. DOI: 10.1145/2847882
6. Varian, H.R., Artificial intelligence, economics, and industrial organization. 2019, National Bureau of Economic Research.
Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.
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