É hora do Banco Central ser regulado, por Luís Nassif

Tempos atrás, o Instituto Roosevelt promoveu ampla discussão sobre como salvar a democracia. A resposta foi: aprofundando a democracia. Pesquisou vários modelos de democracias participativas ao redor do mundo, e constatou que o melhor exemplo eram as Conferências Nacionais, uma criação da Constituição brasileira.

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Agora, o Banco Mundial publicou um estudo analítico sobre como governo e sociedade interagem em projetos públicos. O foco central é como envolver cidadãos para melhorar políticas públicas, reduzir corrupção e aumentar eficiência.

O Brasil construiu, ao longo de décadas, uma das arquiteturas de participação cidadã mais sofisticadas do mundo em desenvolvimento. Conselhos de políticas públicas em todas as áreas, orçamento participativo pioneiro, Lei de Acesso à Informação, Ministério Público autônomo, Tribunais de Contas disseminados por todos os entes federativos. No papel, um modelo que países nórdicos reconheceriam como avançado. Na prática, um sistema cujo grau real de influência cidadã sobre o poder decisório é, nos setores que mais importam, próximo de zero.

O Banco Mundial identifica uma escada de participação com quatro degraus: o Estado informa, o Estado ouve, os cidadãos influenciam, os cidadãos fiscalizam. O diagnóstico que resulta da aplicação desse modelo ao Brasil mostra que chegamos ao topo da escada em termos de estrutura formal. Mas a estrutura, neste caso,  é uma fachada.

A contradição se torna mais aguda — e mais perigosa — quando se examina especificamente o setor em que as decisões têm maior impacto sobre a vida concreta da população: o sistema financeiro. Ali, a participação cidadã não está no segundo degrau nem no terceiro. Está, com raras exceções, no degrau zero: a população não é sequer informada de forma inteligível sobre o que se passa.

O Banco Central como caixa-preta democrática

A independência do Banco Central, formalizada no Brasil em 2021, é um caso paradigmático. O argumento técnico em seu favor é conhecido: decisões de política monetária precisam ser isoladas do ciclo eleitoral para que a credibilidade antiinflacionária não seja sacrificada em eleições. 

O que raramente se discute é que a independência formal criou uma arquitetura em que as decisões do Copom (Comitê de Política Monetária) — que afetam diretamente a taxa de juros que financia o governo, que determina o crédito disponível para empresas e famílias, que redistribui riqueza em escala entre devedores e credores — são tomadas por um corpo técnico cujos membros são indicados politicamente, cujas deliberações internas não são públicas em tempo real, e cujos erros de avaliação não têm mecanismo institucional de responsabilização.

O contraste com outras jurisdições é relevante. O Federal Reserve americano, frequentemente citado como modelo de banco central independente, mantém atas detalhadas publicadas com defasagem mínima, submete seus presidentes a audiências regulares no Congresso com escrutínio substantivo, e opera sob um mandato dual — estabilidade de preços e máximo emprego — que incorpora, institucionalmente, uma dimensão de política distributiva. O Banco Central Europeu, após a crise de 2010, foi forçado a construir mecanismos de accountability ao Parlamento Europeu que não existiam antes.

O Banco Central do Brasil tem, em comparação, um modelo de accountability que se resume, na prática, à publicação de atas, ao relatório de inflação trimestral e a audiências parlamentares que raramente produzem qualquer consequência para a condução da política. 

O Marco Cambial e o Debate que Não Houve

O novo marco cambial brasileiro, aprovado em 2021, é um exemplo ainda mais preciso. A legislação alterou estruturalmente a forma como o Brasil gere sua política cambial — ampliando a liberdade de movimentação de capitais, alterando as regras de cobertura cambial de exportações, modificando o papel do Banco Central no mercado de câmbio. São mudanças com impacto direto sobre a vulnerabilidade externa da economia, sobre a desindustrialização, sobre a distribuição de renda entre setores exportadores e industriais.

Não houve audiências públicas substantivas com representação ampla dos setores afetados. Não houve um processo de consulta pública com prazo adequado e análise séria das contribuições recebidas. O debate se deu, essencialmente, dentro do sistema financeiro e entre os técnicos do Banco Central e do Ministério da Fazenda — exatamente o estrato que mais se beneficia da liberalização cambial. Os setores industriais, os sindicatos de trabalhadores, os municípios dependentes de receitas de exportação, as entidades de defesa do consumidor: todos ausentes de um processo que os afeta diretamente.

A Captura que Não Precisa ser Ilegal

O Banco Mundial identifica, entre os problemas centrais do engajamento cidadão, o fenômeno da “captura por elites locais”: mecanismos de participação que existem formalmente, mas cuja agenda, composição e resultados são controlados pelos mesmos grupos de interesse que a participação deveria contrabalançar. No sistema financeiro brasileiro, esse fenômeno opera em escala sistêmica — e não precisa de nenhuma ilegalidade para funcionar.

O mecanismo é a porta giratória: a circulação de pessoas entre os altos cargos de regulação financeira — Banco Central, CVM, SUSEP — e as posições de destaque no mercado financeiro privado. Quem regula hoje é, com frequência, quem será regulado amanhã, ou quem veio do setor que regula ontem. Isso não é exclusividade brasileira. Mas a ausência de quarentenas efetivas, de restrições substantivas ao conflito de interesses e de mecanismos de accountability sobre as decisões tomadas torna o problema brasileiro estruturalmente mais agudo.

O caso Banco Master é um laboratório preciso desse diagnóstico. Uma instituição que, ao longo de anos, captou recursos de fundos de pensão públicos e privados com instrumentos financeiros de baixa transparência e alto risco, sob os olhos de reguladores que tinham instrumentos legais para intervir mais cedo — e não o fizeram. Não há, até o momento, nenhuma investigação pública séria sobre por que a regulação falhou. Não há pressão organizada da sociedade exigindo essa investigação. Não há mecanismo institucional que transforme o fracasso regulatório em consequência para os responsáveis.

O Preço do Silêncio Técnico

A naturalização do silêncio público sobre regulação financeira tem um custo que se pode medir, ainda que aproximadamente. As taxas de juros praticadas no Brasil — tanto a taxa básica quanto os spreads bancários que transformam a Selic em crédito ao consumidor — estão entre as mais altas do mundo. Essa estrutura de juros representa o maior processo de  transferência de renda de devedores para credores, de setor produtivo para setor financeiro, de trabalho para capital. Ela é sustentada por uma arquitetura regulatória que foi construída com participação ínfima dos que pagam o custo e participação máxima dos que recebem o benefício. E poderá custar, no limite, até a eleição de Lula.

O estudo do Banco Mundial conclui que “projetos públicos funcionam melhor quando as pessoas afetadas participam”. A tese é óbvia — e é precisamente por isso que sua não-aplicação ao sistema financeiro brasileiro não é descuido. É escolha. Uma escolha que os “cabeças de planilha” souberam sustentar ao longo de décadas, com o mesmo arsenal que sempre usaram: a linguagem técnica impenetrável, a narrativa da inevitabilidade, e a desqualificação sistemática de qualquer questionamento como populismo ou ignorância econômica.

A democracia participativa que o Brasil construiu nas últimas quatro décadas é real, nos seus domínios. Mas parou exatamente onde o poder financeiro começa. E enquanto essa fronteira não for cruzada — com mecanismos reais de participação cidadã na regulação financeira, com quarentenas efetivas, com audiências públicas substantivas sobre política monetária e cambial, com accountability para falhas regulatórias —, a sofisticação institucional do restante servirá, sobretudo, para dar legitimidade democrática a um sistema que, no seu núcleo mais consequente, não é democrático.

Está na hora de começar a discutir a recriação do Conselho Monetário Nacional, sobre o qual falarei em outra oportunidade.

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