A Funcionalidade dos Bancos de Desenvolvimento na Transição Climática: De Preenchimento de Falhas de Mercado à Condução da Transformação Estrutural
por Carmem Feijó
A urgência da transição climática coloca em xeque a arquitetura vigente do financiamento ao desenvolvimento. A literatura econômica convencional reconhece o papel dos bancos de desenvolvimento (BDs) na correção de falhas de mercado, na provisão de crédito a setores de baixo retorno financeiro e de longo prazo e em ações contra-cíclicas, especialmente após a crise financeira global de 2008. No entanto, frente à magnitude e à complexidade da descarbonização, torna-se necessário questionar se tais funções são suficientes para impulsionar transformações estruturais compatíveis com os objetivos climáticos.
Esta nota propõe uma reconceituação da funcionalidade dos BDs à luz da transição verde. Argumenta-se que, diante de incertezas radicais e da interação entre riscos climáticos e financeiros, os BDs devem exercer um papel ativo na orientação do investimento e no planejamento de longo prazo. Para isso, recorre-se a fundamentos teóricos pós-keynesianos que destacam o caráter endógeno e direcional do sistema financeiro.
A abordagem dominante na literatura e nas práticas institucionais atribui aos BDs uma função corretiva: preencher falhas de mercado, como a escassez de crédito de longo prazo, e mitigar riscos percebidos como impeditivos à alocação de capital em setores estratégicos. Nos últimos anos, essa atuação tem se concentrado na intermediação de recursos multilaterais e na oferta de garantias destinadas a atrair capital privado, sobretudo em projetos de infraestrutura verde.
Essa lógica instrumentaliza os BDs como agentes de de-risking, subordinando sua atuação a parâmetros de viabilidade financeira impostos pelo mercado. Como resultado, perde-se sua capacidade de indução estratégica, restringindo o alcance transformador de sua atuação e limitando sua contribuição à transição ecológica.
Ao contrário de choques econômicos previsíveis ou riscos estatisticamente mensuráveis, a transição climática está marcada por uma incerteza fundamental, ou seja, não há como antever, com grau razoável de confiança, os impactos sistêmicos das mudanças climáticas nem o ritmo das inovações necessárias para mitigá-las. Essa incerteza desestabiliza modelos tradicionais de avaliação de risco e exige instrumentos institucionais capazes de operar em cenários que são impossíveis de serem traçados pois o conhecimento inexiste.
Nesse contexto, os BDs devem ultrapassar o papel de financiadores reativos e assumir a liderança no financiamento de projetos de alto impacto e longo prazo, mesmo diante de retornos incertos ou difusos. Tal abordagem requer um redirecionamento da função dos BDs enquanto construtores de futuros desejáveis, e não apenas como mitigadores de riscos de mercado.
O conceito de dupla materialidade — que articula o impacto dos riscos climáticos sobre o sistema financeiro e, simultaneamente, o papel desse sistema na intensificação das crises climáticas — reforça a necessidade de um papel mais proativo dos BDs. Em vez de apenas facilitar a participação do setor privado em projetos verdes, os BDs devem definir agendas estruturantes e coordenar investimentos via direcionamento do financiamento em cadeias produtivas ambientalmente sustentáveis.
Isso implica ampliar sua capacidade de concessão de crédito, articular financiamento doméstico e internacional e atuar como catalisadores de transformação tecnológica e produtiva. A dupla materialidade torna evidente que a neutralidade financeira é ilusória, pois o financiamento é, em si, uma escolha política sobre qual futuro se deseja construir.
A tradição pós-keynesiana oferece uma base teórica robusta para repensar a funcionalidade dos BDs. Em Treatise on Money, Keynes descreve o sistema financeiro como parte ativa do circuito finance-funding, capaz de moldar as expectativas e decisões de produção. Minsky, em sua vasta obra sobre ciclos endógenos e fragilidade financeira, por sua vez, destaca a natureza instável e pró-cíclica do sistema financeiro privado, alertando para a necessidade de instituições contracíclicas e de regulação coordenada.
Nessa tradição, os BDs não apenas corrigem falhas, mas direcionam investimentos em contextos marcados por incerteza e volatilidade, e desta forma, transformam a estrutura produtiva. Em vez de atuarem para garantir rentabilidade do setor privado, devem exercer liderança estratégica, promovendo inovação, diversificação produtiva e inclusão social. Em outras palavras, devem atuar para garantir retornos sociais, cujo retorno econômico supera os mensuráveis pela lógica do risco-retorno, base de cálculo da alocação privada de recursos. Só assim será possível ampliar o bem estar para gerações futuras.
Historicamente, BDs desempenharam papéis fundamentais na industrialização e na infraestrutura de países em desenvolvimento. Retomar essa trajetória exige reforçar sua capacidade de financiar projetos estruturantes, integrar políticas industriais e climáticas, e reconstruir capacidades estatais de coordenação estratégica.
A centralidade dos BDs na transição verde requer transformações institucionais: revisão de mandatos, reforço da governança, flexibilização de critérios de avaliação e articulação com atores públicos e privados em torno de missões de transformação. A lógica do retorno financeiro de curto prazo deve ceder lugar a objetivos de longo prazo, como justiça climática, segurança energética e sustentabilidade ecológica.
Assim, a transição climática exige mais do que correções marginais no sistema financeiro, requer uma redefinição do papel das instituições (banco central, em particular) que operam na fronteira entre política e finanças. A funcionalidade dos bancos de desenvolvimento deve ser ampliada, para além do preenchimento de falhas de mercado e do de-risking, incorporando sua atuação como motores da transformação estrutural rumo à descarbonização.
Defende-se, assim, o resgate da capacidade de planejamento econômico e de orientação do investimento por parte do Estado e a atuação dos BDs em consonância com as exigências do tempo histórico. Reposicionar os BDs como protagonistas da transição verde é condição necessária para que a política econômica contribua de forma efetiva à justiça climática e ao desenvolvimento sustentável.
Carmem Feijó- Professora titular na Universidade Federal Fluminense, pesquisadora CNPQ, diretora acadêmica do Centro de Finanças Sustentáveis – CeFis e coordenadora do Grupo de Pesquisa em Financeirização e Desenvolvimento – Finde/UFF
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