O dogmatismo fiscal e a retomada do crescimento econômico

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O dogmatismo fiscal e a retomada do crescimento econômico

Por Jefferson S. Fraga e Helder Lara Ferreira Filho

Do Brasil Debate

Os instrumentos para recuperar a atividade da economia foram pensados há décadas por economistas como Keynes e Hisrchman e continuam válidos. Faltam as condições políticas para utilizá-los. Por exemplo, abandonar a crença nos superávits e retomar investimentos
16/11/2021

Em grande medida, a emergência das regras fiscais muito restritivas e a defesa do equilíbrio orçamentário em qualquer circunstância são inspiradas no pensamento ortodoxo, sustentado numa noção de neutralidade da moeda e de expectativa dos agentes (adaptativas ou racionais).

Esse pensamento também rejeita o ativismo da política fiscal e seu papel indutor da demanda agregada, pois atribuem que o gasto público, financiado por tributos ou emissão de títulos públicos, desvia o capital dos portfólios dos poupadores (Blanchard e Fischer, 1989). Logo, em substituição da discricionariedade, defendem a adoção de regras, muitas vezes rígidas em demasia, com o intuito de manter o déficit e o próprio gasto sob limites.

Nesse contexto de regras fiscais, temos o teto de gastos no Brasil[1] sobre “ruínas”, dada a dificuldade da sua manutenção e de aprimoramento, para salvaguardar gastos sociais e investimentos públicos, sobretudo em infraestrutura, pelo seu alto multiplicador fiscal.

Para conservar a regra fiscal, uma proposta inicial seria adotar um piso (em % do PIB) para as despesas prioritárias, como investimento, já que são a variável de ajuste nos países emergentes, prejudicando o crescimentono curto e no longo prazos.

Como referência, um estudo publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI)[2] faz uma exposição de regras sobre despesas em 29 países. Conclui que países com algum controle de despesas têm um melhor resultado fiscal e que apenas em países emergentes os investimentos são reduzidos quando da introdução de regras fiscais.

Para os países emergentes, cabe separar os gastos dos investimentos já que a baixa qualidade da infraestrutura implica queda nos níveis de produtividade, das expectativas de demanda e maiores custos de produção. Outro efeito positivo captado foi forçar a realização de reformas sobre o gerenciamento do orçamento.

Vale lembrar que as discussões modernas sobre a política de gastos do governo, a questão de sua viabilidade, não discutem se os gastos do governo são capazes de influenciar a produção, ou os preços, ou alguma combinação dos dois, mas a crença de que nas condições atuais a prioridade na política deve ser reduzir a dívida pública por meio de superávits orçamentários.

Dentre outros argumentos para tal crença, está a tese da contração fiscal expansionista, ou seja, se o governo promover austeridade, a confiança seria retomada, assim, elevar-se-ia o investimento e, portanto, o crescimento econômico.[3]

Logo, em vez de rejeitar a viabilidade da política keynesiana, isso representa uma reversão das prioridades de políticas “keynesianas” e, por definição, impede o uso de políticas de despesas para estabilizar a produção e seu potencial de pleno emprego.

Sabe-se que a inflação na economia brasileira vem predominantemente de choques de oferta e que estamos com um hiato do produto negativo entre 4e 6%, ou seja, a demanda agregada não é fonte de inflação. Acrescenta-se que o baixo investimento em infraestrutura do Brasil, e que a evolução do seu estoque, tem se deteriorado frente a outros países e regiões desenvolvidas.[4]

Nesse sentido, um caminho para acelerar a economia brasileira no curto prazo, no cenário pós-pandemia, é lançar mão de medidas macroeconômicas contracíclicas por parte do governo. Ainda mais levando em consideração a retração do comércio global (e, pois, da possibilidade de expansão das exportações brasileiras) e a limitação do consumo privado (dado o alto endividamento das famílias).

Assim, o investimento público brasileiro (que desabou nos últimos anos) é uma área essencial para reativar a economia. O investimento em infraestrutura, por exemplo, possui grandes multiplicadores (notadamente em momentos em que há hiato negativo do produto, como no cenário atual).

Tal política poderia ser sustentada por uma possível queda e estabilidade da taxa real de juros em um nível que garanta as condições de Domar ou se a taxa de juros de referência para a dívida pública ficar em um patamar abaixo de um valor específico, os gastos públicos realizados ao longo da recessão poderão ser financiados com o aumento da arrecadação tributária derivada do crescimento do PIB após a política fiscal (Rowthorn, 2019; Blanchard, 2019).

Mesmo se as condições anteriores não forem atendidas, há a possibilidade de substituir gradativamente a dívida de peso morto por dívida produtiva ou semi-produtiva (ou seja, que haja emissão de dívida com despesas que afetem positivamente a produtividade e a arrecadação futura). E ainda, o resultado primário pode ser incrementado no momento em que a economia não esteja com hiato do produto negativo.

Vale destacar que a política de gasto público keynesiana tem como ponto central o equilíbrio do orçamento geral, mesmo que no curto prazo isto possa ser alcançado por superávit no orçamento corrente. Logo, Keynes (1982/1936) propõe que o orçamento seja dividido em duas partes, um dos gastos correntes e outra dos gastos de capital. O orçamento corrente representaria os gastos de consumo correntes do governo e deveria estar sempre equilibrado ou superavitário.

Agora, o orçamento de capital, referente aos projetos de investimento, poderia ser equilibrado em longo prazo, com os próprios recursos que se esperam obter com a execução plena dos projetos. Nesse contexto, a política fiscal deve ser regrada dado que a política econômica é uma regra, uma convenção, a qual fornece suporte aos empresários, coordenando a atividade econômica e dando peso às expectativas dos investidores. Ainda, os investimentos públicos são não rivais, mas complementares ao setor privado.

Em resumo, nossa proposta é que o país aja principalmente na área de investimento público, sobretudo em infraestrutura, como um estabilizador automático que preveniria largas flutuações por intermédio de um programa estável e contínuo de investimentos de longo prazo.[5]

Nessa linha, Hirschman (1958) enfatiza que, além das funções do investimento como gerador de renda e criador de capacidade, o investimento é compositor de investimento adicional. O mecanismo pelo qual isso ocorre é indireto, uma vez que o investimento aumenta a capacidade e expande a economia para acomodar a nova capacidade, a renda adicional derivada do crescimento dessa capacidade produzirá poupança, que por sua vez, adicionará mais investimentos.[6]

Portanto, tanto no pensamento keynesiano quanto na estrutura de Hisrchman, um ponto compartilhado é a relevância do investimento público para o crescimento e desenvolvimento econômico de um país. O investimento público em infraestrutura é fundamental para o crescimento do investimento privado, já que reduz custos e aumenta a lucratividade. Sendo o ponto central da teoria de Hirschman, ou seja, o investimento público em infraestrutura é fundamental para arrastar o investimento privado e, assim, estimular o crescimento de um país.

A explicação está no conceito de ligação para frente e para trás. Desse modo, os investimentos em infraestrutura demandam grande quantidade de insumos, os quais estimulam a produção das empresas que irão fornecê-los (efeito para trás), a exemplo da construção de uma rodovia, o qual há uma demanda substancial por cimento e asfalto.

O efeito para frente dos investimentos em infraestrutura está no estímulo que as facilidades de transporte, da oferta de energia e dos serviços de telecomunicações provocam nos investimentos privados, dada a redução de custos e aumento da produtividade dos insumos privados (capital e trabalho).

Os efeitos de ligação dos investimentos públicos em infraestrutura produzem consequências significativas e positivas para o crescimento do investimento privado, por conseguinte, para o crescimento econômico. Os efeitos de ligação para trás estimulam por meio do crescimento da demanda o aumento da produção e os efeitos de ligação para frente estimulam o aumento da produção via redução de custos e aumento da produtividade.

Desse modo, defendemos que o investimento público em infraestrutura, no cenário atual de hiato negativo do produto e déficit de estoque de infraestrutura, poderia desempenhar um papel fundamental no sentido de induzir as expectativas privadas de acumulação de capital.

Isso poderia criar um ciclo virtuoso de crescimento na economia brasileira, no qual o aumento do investimento público em infraestrutura seria responsável por impulsionar o investimento privado, levando às criação/convergência das poupanças e, assim, a novos ciclos de aumento do investimento público e privado.

Por fim, superar o dogmatismo fiscal é necessário, melhorando as regras fiscais, substituindo gradativamente a dívida de peso morto por dívida produtiva ou semi-produtiva, que aponte para uma trajetória sustentável da dívida pública no médio e longo prazo, mas considerando também o ciclo econômico.

Nos aspectos puramente econômicos, as propostas de Keynes ou de Hisrchman são tão válidas hoje quanto o eram há décadas atrás. A discussão contemporânea é a resolução das mudanças políticas e sociais que serão necessárias para torná-las possíveis. Está aí o desafio para os economistas da atualidade.

Blanchard, Olivier. 2019. “Public Debt and Low Interest Rates.” American Economic Review, 109 (4): 1197-1229.

Blanchard, O.J.; Fischer, S. Lectures on Macroeonomics. Cambridge: MIT Press, 1989.

Cordes; Kinda; Muthoora; Weber. Expenditure rules: effective tools for sound fiscal policy? IMF: WP 15/29, 2015.

Domar, E. The ‘burden of the debt’ and the national income. The American Economic Review, v. 34, p. 798-827, 1944.

Keynes, J. M. A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. São Paulo: Editora Atlas, 1982 (1936).

Rowthorn, R. (2019). “Fiscal Policy in a depressed economy: a comment”. WorkingPaper

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[1]Vale observar que, há controvérsias com relação ao teto dos gastos. Ainda que, entre economistas de diferentes escolas, há um quase consenso de que regras fiscais que incidam sobre gastos são as melhores para se auferir responsabilidade fiscal.

[2]Cordes et al. (2015).

[3] A tese da contração fiscal expansionista nunca foi comprovada de forma definitiva e empiricamente não é verificada na grande maioria dos casos – mesmo levando-se em conta que seja difícil tratar causalidade.

[4] O que de certa forma, contribui com o processo de desindustrialização da economia brasileira, e para choques de oferta, os quais sustentam a inflação atual,sendo tratados com aumentos de juros, ou seja, com recessão, não com políticas de médio, longo prazo.

[5] O orçamento de capital (infraestrutura), por ser um indutor de produtividade da economia, é, de certa forma, construtor de seu próprio superávit, no longo prazo. Para o equilíbrio das finanças públicas basta que, no curto prazo, não se incorra em déficit corrente. Portanto, os déficits orçamentários são resultados do fracasso da ausência de um crescimento estável do produto em pleno emprego e não um remédio para o desemprego.

[6]Hirschman (1958) defende que o investimento em Capital Fixo Social (CSF) é o componente mais importante do desenvolvimento econômico. E alguns desses investimentos são requeridos como pré-requisitos dos investimentos em Atividades Diretamente Produtivas (ADP), principalmente nos países em desenvolvimento como o Brasil, em que, existe escassez de infraestrutura.