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Por Marcos Villas-Bôas
Um dos problemas dos estudos jurídicos e econômicos tem sido partir da racionalidade construída durante a Idade Moderna. Eles modelizam a tributação como algo matemático (cartesianismo), que deve ser estudado em partes (reducionismo) e que provocaria sempre, ou quase sempre, os mesmos resultados, gerados mecanicamente (mecanicismo) em decorrência de processos causais (determinismo).
Noções como “o aumento do IRPF (income tax) gera a redução do trabalho” são tidas, inclusive por estudiosos mais preparados, como verdades inexoráveis até hoje, mesmo apesar dos inúmeros exemplos históricos de países que tiveram grandes aumentos de produção enquanto o seu income tax era elevado e de países como o Brasil, que teve uma redução do aumento do seu PIB em 1996, 1998 e 1999, após uma diminuição do IRPF em 1996.
Ainda que a teoria da tributação ótima tenha evoluído, falta um certo grau de complexidade nos modelos utilizados. Falta dar mais valor às circunstâncias específicas de cada país, à cultura de cada sociedade, ao momento vivido e a tantas outras informações contingentes que podem alterar os resultados inicialmente previstos a partir dos modelos tradicionais. Para uma mudança fulcral nas análises de política tributária, é preciso, primeiro, compreendê-la como parte do estudo das políticas públicas e, deste modo, um conhecimento completamente entrelaçado com os sistemas complexos de políticas adotadas pelo Estado.
Com esse tipo de visão, as decisões de política tributária são tomadas com vistas nos efeitos que produzirão sobre as demais políticas públicas, como educação, saúde e desenvolvimento econômico, e como essas repercutirão reflexivamente sobre a tributação. Há tantos aspectos e tanto espaço ao acaso nas decisões tributárias, que a tendência deve ser, cada vez mais, a sua modelização em programas de computação capazes de lidar com múltiplas variáveis e efeitos decorrentes de cada tomada de decisão. Isso não significa que os computadores oferecerão respostas prontas e finais para os problemas tributários, mas que, com os inputs adequados de dados do passado e atuais, como demográficos, econômicos, financeiros e outros, será possível utilizá-los como ferramentas essenciais de apoio para uma melhor previsibilidade dos efeitos de cada decisão de política tributária.
A compreensão das políticas públicas enquanto sistemas complexos e a utilização de novas ferramentas para o seu estudo foi objeto de pesquisa do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, que produziu o excelente livro coletivo “Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas”, no qual são abordadas ideias e técnicas de estudo bastante avançadas até mesmo no exterior. A obra contou também com a colaboração de estudiosos estrangeiros.
O livro trata da importância de se compreender os sistemas sociais como sistemas complexos e contém estudos aplicados a diversas áreas: economia, educação e transportes. Ele poderia conter um capítulo específico sobre tributação, pois o sistema tributário é, certamente, mais um sistema complexo de políticas públicas e que está, entrelaçado com todos os demais. A tributação recai sobre determinados fatos econômicos selecionados pelo legislador e produz sérios efeitos sobre a economia, modificando comportamentos, promovendo alterações na riqueza, na renda etc. Se, de acordo com o livro, a economia é um sistema complexo[1], os seus autores dificilmente negariam que a tributação é um subsistema que realimenta o sistema total a todo o momento.
Segundo os textos do referido livro mais ou menos concordam, sistemas complexos são compostos de elementos heterogêneos os quais não têm uma perfeita coordenação central. Ainda que eles tenham certa organização e sejam interdependentes, há adaptação e aprendizagem, podendo ocorrer, inclusive, extinção de elementos e surgimento de novos de acordo com as relações que o sistema mantém com outros. Enfim, as interações dos sistemas complexos fazem com que o seu todo seja diferente da mera soma das partes.
Partindo dessas características, tanto o sistema de normas tributárias, quanto o sistema de comunicações econômicas juridicizadas por tais normas podem ser compreendidos como sistemas complexos.
O sistema é montado pelo ser humano, é uma forma de compreender o mundo, mas, para montá-lo, é preciso encontrar as características antes mencionadas nos objetos estudados. Não se trata, portanto, de afirmar que tudo agora se tornou um sistema complexo, mas que, de fato, boa parte dos sistemas sociais podem ser compreendidos como complexos e isso permite visões mais complexas, mais aptas a lidar com a transdismensionalidade, com a incerteza, com a adaptação etc.
É assim que a política tributária precisa ser estudada, considerando a racionalidade limitada dos agentes econômicos, as múltiplas relações entre os tributos, entre os entes federativos e a imprevisibilidade dos resultados[2]. Num sistema complexo, as suas interações são ainda mais importantes do que as características dos elementos do sistema, até porque, como dito, o sistema total acaba sendo muito diferente da soma dos elementos individuais. Sendo assim, nenhuma medida tributária pode ser tomada sem uma devida análise inter-relacional, que pense cuidadosamente sobre os eventuais efeitos dela quando for injetada no sistema federativo tributário.
Um sistema complexo, mas simples, ou seja, com alguns poucos tributos bem simplificados, amplos, neutros, depende de profundas e amplas análises das relações que cada novo tributo, novo aumento de tributo ou nova obrigação acessória irão causar quando estiverem em relação com as demais obrigações já existentes no sistema. É por isso que se busca o máximo de simplicidade e neutralidade, o que significa evitar distinções desnecessárias, exceções, regimes especiais, tudo aquilo que faz o sistema ainda maior, mais heterogêneo, complicado, sujeito a discussões.
Quanto mais regras e exceções forem criadas no sistema, ele tenderá mais a se desarrumar, a se desorganizar, podendo ser iniciado um processo de entropia, quando ele passa a não ser compreendido. É exatamente o que acontece no Brasil, onde muitos milhares de processos administrativos e judiciais são gerados todos os anos por conta, dentre outros motivos, da dificuldade que se tem de lidar com o sistema. Os únicos que se beneficiam com esse tipo de sistema são os contadores, advogados e demais prestadores de serviços que ganham altas quantias para assessorar os cidadãos em geral. Fisco e contribuinte, os sujeitos principais da relação tributária, perdem desnecessariamente muito tempo e dinheiro para lidar com um sistema tão mal desenhado.
Com base nas diretrizes da simplicidade e da neutralidade, o sistema brasileiro deveria ser todo reformulado, com extinção de vários tributos sem função relevante, que incidem sobre bases de cálculo muito semelhantes e apenas complicam mais a tributação para todos. Poderiam ser unificados, por exemplo, IRPJ e CSLL, PIS e COFINS, ou mesmo PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS. Assim como propõem Landais, Piketty e Saez para a França, a contribuição previdenciária do empregado podia ser absorvida pelo IRPF[3]. Os impostos sobre o patrimônio (ITR, IPVA e IPTU) poderiam ser reunidos num único IGF[4]. O ITIV é um tributo que gera alta influência nas decisões sobre imóveis e também deveria ser extinto[5], assim como vários outros tributos brasileiros poderiam e deveriam desaparecer. Se comparado com os sistemas mais avançados do mundo, a exemplo do australiano e do neozelandês, o sistema brasileiro tem quase 10 vezes mais tributos, um tremendo absurdo!
A abordagem dos sistemas complexos também ajuda a lidar melhor com o trade-off entre eficiência e equidade. A depender dos valores de cada estudioso, dá-se mais importância a um ou a outro, mas, com uma visão complexa, é possível perceber que não se trata propriamente de escolher entre eles. O mais adequado é fazer a eficiência funcionar em favor da equidade, e vice-versa. O problema é que a definição mais óbvia de trade-off é exchange (substituição de uma coisa por outra), enquanto que as decisões macroeconômicas são muito mais complexas do que uma mera troca ou substituição entre esses dois fins.
As melhores medidas tributárias são aquelas que conseguem atingir eficiência e equidade conjuntamente. Por exemplo, em países mais desiguais, como o Brasil, a teoria da tributação ótima indica que a preocupação com a equidade deve crescer, de modo que a tributação progressiva da riqueza e da renda deveria ser bem forte, respeitando as elasticidades em cada caso, para que não se fira demais a eficiência.
Por outro lado, o imposto sobre o consumo – que deveria ser um só, e não vários diferentes – não precisa se focar tanto na equidade, se já existe uma tributação bem progressiva da riqueza e da renda, o que nos leva a concluir que ele pode primar mais pela eficiência, devendo ser desenhado de forma bastante simples e neutra. As conclusões dessa rápida análise complexa da tributação brasileira são: aumente a progressividade do IRPF e do ITCMD, extinga PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS, substituindo-os por um VAT bem amplo, com pouquíssimas exceções. Em suma, esse é um caminho elementar para aproximar o sistema brasileiro dos sistemas dos países mais desenvolvidos do mundo.
O sistema tributário brasileiro deveria ser, então, um dos mais progressivos do mundo, porém acontece exatamente o contrário: é fortemente regressivo e continua colaborando para um aumento da gigantesca desigualdade socioeconômica do país. É perfeitamente compreensível que, mesmo apesar dos programas sociais, não tenha havido uma redução da desigualdade do Brasil no topo da pirâmide, que sofre uma tributação extremamente pequena se considerados os seus altos ganhos. Somos um dos únicos países do mundo que não tributam os dividendos distribuídos a sócios de pessoas jurídicas[6].
As decisões econômicas produzem efeitos os quais vão se inter-relacionando e modificando os efeitos primários, aqueles mais causais, que normalmente decorrem diretamente de certa medida econômica. Além disso, há um forte aspecto pragmático no tal trade-off, tendo em vista que ele pode variar razoavelmente a depender das características de cada sociedade. Fórmulas prontas são frequentemente desmentidas pelos fatos.
A teoria dos jogos, criada por John von Neumann e Oskar Morgenstern, depois desenvolvida por John Nash e outros autores, é, por exemplo, uma excelente fonte complexa de insights para lidar com problemas jurídicos, os quais compreendem questões sobre relacionamentos sociais[7]. Definir approachs do fisco perante os contribuintes pode ser, por exemplo, um campo no qual a teoria dos jogos tende a fornecer alguns inputs importantes e ensinar como estabelecer uma relação mais horizontal e produtiva para ambas as partes.
Nash conseguiu ir além da questão de filosofia moral envolvendo libertarianismo e utilitarismo, para provar que maior eficiência (mais liberdade, menos utilitarismo) poderia ser encontrada quando houvesse uma busca do bem coletivo coordenando (menos liberdade, mais utilitarismo) a busca do bem individual.
Em outras palavras, as melhores decisões sobre políticas públicas são aquelas complexas, que conseguem pensar em como cada indivíduo singular poderia atingir o máximo de eficiência sem prejudicar os demais e como a ação conjunta poderia levar a uma maior eficiência de cada indivíduo[8]. Mas tudo isso ao mesmo tempo, não havendo substituição de um fim pelo outro, apenas diferenciação de peso frente ao caso concreto e ao tipo de medida que se analisa.
Se tratarmos o chamado trade-off entre eficiência e equidade como substituição, chegaremos apenas a medidas mais superficiais, que tendem a gerar problemas por olharem excessivamente para um lado, e muito pouco para o outro. É preciso criar políticas tributárias que englobem conjuntos de medidas e que poderão, inclusive, não ser tributárias. Não basta, por exemplo, criar programas sociais de redistribuição de renda, se a tributação pesa demais sobre os pobres e pouco sobre os ricos[9]. Não adianta criar programas sociais, tendendo a acomodar os indivíduos, se não houver incentivo suficiente e amplo para que toda a família estude e/ou trabalhe. A despeito do sucesso do Bolsa Família, o programa poderia atingir ainda melhores e mais eficientes resultados se desse incentivos para o estudo e/ou o trabalho dos adultos, e não apenas para o estudo de crianças e adolescentes.
Os comportamentos econômicos estão todos interligados em alguma medida. A democratização da demanda provocada pelos programas sociais gerou um aumento do consumo interno. Por outro lado, a falta de reestruturação das instituições brasileiras, como a tributação e a educação, dificultou a democratização da oferta, que diminui a produção do país por falta de gente qualificada para se empregar e empreender.
Nota-se que a democratização (equidade) é passo fundamental para o aumento da produção (eficiência), e vice-versa. Se não houver aumento da torta, ela não poderá ser bem distribuída a todos; se não houver boa distribuição a todos, não haverá aumento sustentável da torta. A política tributária está no meio desse jogo complexo que busca levantar altas receitas para promover as demais políticas públicas e, ao mesmo tempo, ela precisa desenvolver uma economia eficiente e equânime.
É preciso combinar medidas, olhar para diferentes partes do sistema jurídico e criar conjuntos de regras que permitam cuidar de forma mais ampla do objeto de extrema importância que é, por exemplo, reduzir a enorme desigualdade socioeconômica do Brasil[10]. Assim, algumas medidas privilegiarão a eficiência e outras a equidade, mas, quando olharmos para o sistema em sua complexidade, veremos que ambos os fins são atingidos pela inter-relação das medidas.
[1] “Apesar dos importantes progressos alcançados pela ciência econômica no passado, por esta altura é relativamente consensual que é necessário começar a olhar para além da estrutura de análise que toma um agente representativo completamente racional. Alguns autores, como Colander, Holt e Rosser (2004), Gatti, Gaffeo e Gallegati (2010), Holt, Rosser e Colander (2011) e Kirman (2012), acreditam que uma nova era de pensamento econômico está emergindo; uma era onde a ciência econômica neoclássica convencional começa a dar lugar a uma interpretação do comportamento humano na qual há espaço para a diversidade, a heterogeneidade, a adaptabilidade e a complexidade. A economia deverá ser interpretada como um sistema complexo, um sistema onde agentes com diferentes capacidades, diferentes dotações de recursos e diferentes preferências interagem para gerar um resultado que não é conhecido a priori e que é consequência direta do modo como o processo de interação se desenrola” (GOMES, Orlando Manuel da Costa. A economia como objeto complexo. In: FURTADO, Bernardo Alves; SAKOWSKI, Patrícia A. M.; TÓVOLLI, Marina H (coord). Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/150727_livro_modelagem_sistemas.pdf>. Acesso em: 29. jul. 2015, p. 188).
[2] “Como os sistemas complexos seguem uma lógica evolutiva, eles naturalmente envolvem erros, falhas, desperdício e redundâncias, e raramente alcançam soluções globalmente ideais. Estas características não coa- dunam com a noção tradicional de políticas públicas, onde há uma expectativa de absoluto controle e eficiência. Ao lidar com sistemas complexos, não é possível simplesmente ignorar estas características e tentar suprimi-las. Em vez disso, é necessário reconhecer e aceitar estas características, levando-as em conta ao criar as políticas. Talvez um dos principais entraves à adoção da modelagem de sistemas complexos nas políticas públicas de países como o Brasil será a necessidade da mudança de cultura na compreensão da natureza do que pode e do que não pode ser feito em políticas públicas em domínios complexos” (MUELLER, Bernardo. Sistemas complexos em políticas públicas no Brasil. In: FURTADO, Bernardo Alves; SAKOWSKI, Patrícia A. M.; TÓVOLLI, Marina H (coord). Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/150727_livro_modelagem_sistemas.pdf>. Acesso em: 29. jul. 2015, p. 295).
[3] “Nous proposons en particulier la création d’un nouvel impôt sur le revenu, remplaçant un grand nombre de taxes existantes, notamment la contribucion sociale généralisée (CSG), l’actuel impôt sur le revenu (qui, sous sa forme actuelle, serait purement et simplement supprimé), le prélèvement libératoire, la prime pour l’emploi et le bouclier fiscal. Ce nouvel impôt sur le revenu, payé par tous les Français et socialement adapté a la France du XXIe siècle, sera entièrement individualisé, prélevé directement à la source sur le revenu du travail et du capital (comme l’actuelle CSG, et avec le même assiette que cette dernière), suivant un barème progressif (comme l’actuel impôt sur le revenu). Une partie de recettes de ce nouvel impôt sur le revenu – que se présente de facto comme une extension de l’actuelle CSG, mais avec une barème progressif – sera afectée à la protection sociale, exactment de la même façon que l’actuelle CSG” (LANDAIS, Camille; PIKETTY, Thomas; SAEZ, Emmanuel. Pour une révolutione fiscale. Disponível em: <http://www.revolution-fiscale.fr>. Acesso em: 17. ago. 2015, p. 8).
[4] VILLAS-BÔAS, Marcos de Aguiar. Remendos no sistema tributário, como o IGF, não resolvem o problema do Brasil. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-jul-19/marcos-villas-boas-remendos-nao-resolvem-sistema-tributario-pais>. Acesso em: 9. set. 2015.
[5] Sobre o tema, vide, por exemplo: VILLAS-BÔAS, Marcos de Aguiar. A teoria da tributação ótima e o sistema brasileiro: Parte 7 – ITIV (ITBI). Disponível em: <http://optimaltaxationtheory.com/assets/Marcos_Villas-B__as_-_OTT_e_o_sistema_brasileiro_-_ITIV.pdf>. Acesso em: 8. set. 2015.
[6] Vide textos sobre o tema: GOBETTI, Sérgio; ORAIR, Rodrigo. Jabuticabas tributárias e a desigualdade no Brasil. Disponível em: <http://www.valor.com.br/opiniao/4157532/jabuticabas-tributarias-e-desigualdade-no-brasil>. Acesso em: 17. ago. 2015; e VILLAS-BÔAS, Marcos de Aguiar. Dividendos brasileiros deveriam ser tributados como na Austrália. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-mai-04/marcos-villas-boas-dividendos-deveriam-tributados-australia>. Acesso em: 8. set. 2015.
[7] PICKER, Randal C. An Introduction to Game Theory and the Law. Disponível em: <http://www.law.uchicago.edu/files/files/22.Picker.IntroGame_0.pdf>. Acesso em: 20. ago. 2015.
[8] “Grande parte do fracasso das políticas públicas, tanto no Brasil como em outros países, é devido à tentativa reducionista de lidar com fenômenos complexos usando pressupostos e instrumentos que são apropriados apenas para problemas não complexos, mesmo que complicados” (MUELLER, Bernardo. Sistemas complexos em políticas públicas no Brasil. In: FURTADO, Bernardo Alves; SAKOWSKI, Patrícia A. M.; TÓVOLLI, Marina H (coord). Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/150727_livro_modelagem_sistemas.pdf>. Acesso em: 29. jul. 2015, p. 294).
[9] MEDEIROS, Marcelo; SOUZA, Pedro HGF; CASTRO, Fabio Avila. A estabilidade da desigualdade de renda no Brasil, 2006 a 2012. Disponível em: <http://iepecdg.com.br/uploads/artigos/SSRN-id2479685.pdf>. Acesso em: 20. ago. 2015, p. 27.
[10] Além do famoso best-seller de Thomas Piketty, os maiores economistas do mundo têm voltado toda a sua atenção para o tema da desigualdade: ATKINSON, Anthony. Inequality: What can be done?. Cambridge: Harvard University Press, 2015; STIGLITZ, Joseph E. The Price of Inequality: How Today’s Devided Society Endangers our Future. New York: W. W. Norton & Company, 2014.
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