produtos
Por Rodrigo Pironti
No Conjur
Medida Provisória 703/15 reafirma competência dos Tribunais de Contas
Talvez um dos temas jurídicos mais relevantes do ano de 2016 tenha sido pautado ao apagar das luzes de 2015. Trata-se da Medida Provisória 703/15, publicada no Diário da União de 21 de dezembro de 2015, que altera substancialmente a Lei Anticorrupção em razão de nova regulamentação dos denominados Acordos de Leniência.
Argumentos técnicos sobre a inconstitucionalidade da referida Medida foram lançados e já tomam proporções políticas que talvez sejam impulsionadas pelo descrédito das últimas e recentes Medidas Provisórias editadas pelo Governo ou pela desacreditação política que paira sobre o Executivo Federal nos últimos anos.
Fato é: não parece aceitável qualquer dos argumentos lançados no sentido de desvirtuar o objetivo da Medida. Menos crível ainda parece a razão de tais apontamentos.
Neste sentido, a análise das duas únicas hipóteses que parecem passíveis de enfrentamento técnico e razoável são:
a) pela inconstitucionalidade, aquelas lançadas pelo ilustre Procurador do Ministério Público de Contas junto ao TCU, Julio Marcelo de Oliveira; e
b) pela constitucionalidade, aquelas lançadas pelo renomado Instituto Brasileiro de Estudos Jurídicos da Infraestrutura (Ibeji).
Nas duas hipóteses, os argumentos trazidos neste texto pretendem ser fiéis à Constituição e realizados sob o prisma dos controles internos, inseridos na MP como órgãos fundamentais nos acordos de leniência firmados.
A discussão se dá em razão do artigo 16, caput e parágrafo 14, da MP:
“Art. 16. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão, no âmbito de suas competências, por meio de seus órgãos de controle interno, de forma isolada ou em conjunto com o Ministério Público ou com a Advocacia Pública, celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos e pelos fatos investigados e previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e com o processo administrativo, de forma que dessa colaboração resulte: […]
§ 14. O acordo de leniência depois de assinado será encaminhado ao respectivo Tribunal de Contas, que poderá, nos termos do inciso II do art. 71 da Constituição Federal, instaurar procedimento administrativo contra a pessoa jurídica celebrante, para apurar prejuízo ao erário, quando entender que o valor constante do acordo não atende o disposto no § 3o.”
O Procurador funda seus argumentos basicamente no seguinte aspecto: de que a MP é norma que tem “a pretensão de limitar a atuação do Tribunal de Contas da União apenas ao momento posterior à celebração dos acordos” e de que seria um “verdadeiro ato de violência contra o Tribunal de Contas da União e aberração jurídica o Poder Executivo pretender limitar a forma de agir do controle externo, que tem o poder-dever de fiscalizar o Poder Executivo”.
Já o Ibeji fundamenta sua análise sob o argumento de que “a correção da Lei Anticorrupção, ao afastar a instabilidade do modelo original do acordo de leniência, está em conformidade com as normas constitucionais, destacadamente com a segurança jurídica, com a promoção do desenvolvimento econômico e social e com a proteção do mercado nacional de infraestrutura.”
Frisando ainda que “as novas regras proporcionam, a um só tempo, o ressarcimento dos prejuízos decorrentes da conduta ilícita, a aplicação de sanções contra a pessoa jurídica e a continuidade da atividade empresarial sob um rigoroso programa de integridade.”
Me parece que a constitucionalidade da Medida, afora os argumentos já lançados, com os quais antecipo concordância ao Instituto, deve passar necessariamente pela seguinte análise: Existe independência constitucional dos controles internos e uma atividade de colaboração com a função exercida pelos Tribunais de Contas, ou haveria subordinação daqueles em relação a estes?
Na teoria, os Tribunais de Contas tendem a afirmar – reiteradamente – a autonomia dos controles internos, porém, ao que parece, essa autonomia é sempre dependente de um crivo sacramentador, legitimador, confirmador da atividade de controle interno, em uma vinculação que vai na contramão do texto constitucional. Vejamos.
Não se discute que os Tribunais de Contas são órgãos dotados de autonomia constitucional, independentes e aos olhos da Constituição da República de 1988 sem qualquer vinculação ou subordinação a qualquer dos Poderes constituídos e com competências bem definidas em seu artigo 71; tendo ganhado o rótulo de “auxiliar” em razão da natureza fiscalizatória própria de sua função, complementar e não excludente daquela exercida pelo Poder Legislativo.
Os controles internos, por sua vez, possuem competência pautada pelos artigos 70 e 74 da Constituição e função auxiliar ao Tribunal de Contas em sua missão institucional, conforme expressamente manifesta o inciso V do artigo 74.
Ora, da mesma forma que a função auxiliar dos Tribunais de Contas não relativiza sua relevância, não poderia a mesma função amesquinhar as competências do controle interno ou subordiná-las ao crivo do controle externo, que concederia a “benção” ao ato praticado. Evidente que, na condição de colaboração, os controles internos permanecem independentes e autônomos e afirmam sua constitucionalidade na prática de atos anteriores aos dos Tribunais de Contas e em clara colaboração a estes. É exatamente o que o texto da Medida Provisória promove, uma afirmação absoluta das competências dos Tribunais de Contas e dos controles internos, em complementariedade e colaboração.
Essa racionalização proposta conduz à lógica de que o sistema de controle interno só ganha sentido constitucional na máxima cooperação com o controle externo. Resta claro da análise constitucional que o sistema de controle interno é o responsável direto pela condução e fiscalização ampla e meritória da gestão administrativa de determinado ente/entidade, auxiliando o controle externo no desempenho de suas funções e na tentativa de salvaguarda efetiva dos interesses e recursos públicos.
Veja que os acordos de leniência são atos administrativos legítimos e, como tais, possuem competência imediata determinada no seio do Poder Executivo, o que, por si só, legitimaria sua utilização. Mas a MP foi além e previu a participação do Ministério Público e da Advocacia Pública, em nítida demonstração de legitimação institucional e democrática do acordo celebrado. Entender de outra forma seria retirar – ou ao menos descreditar – a legitimação constitucional do Poder Executivo e do Ministério Público.
É dizer, não é dado ao controle externo utilizar-se de sua função constitucional para alocar os controles internos como “espectadores” das atividades decisivas de gestão e de atos administrativos que lhe são próprios e autônomos por natureza (como são os acordos de leniência). Há que se respeitar a liberdade técnica decisória dos controles internos.
Os acordos de leniência, direcionados “pelas mãos” dos controles internos e como instrumentos de modernização da Administração (já que promovem o desvendamento do ilícito pelo consenso), não podem submeter-se a argumentos anacrônicos tendentes a prejudicar sua implementação por práticas típicas do estamento burocrático brasileiro, tão bem versadas por Raymundo Faoro em sua obra “Donos do Poder”.
A constitucionalidade da Medida Provisória e dos acordos de leniência nela versados não está, como bem evidenciou o Ibeji, tão-somente em sua conformidade com as normas constitucionais e com os critérios de relevância e urgência, pautados na segurança jurídica, na promoção do desenvolvimento econômico e social e na proteção do mercado nacional de infraestrutura, mas, também, na autonomia constitucional dada aos controles internos e no seu papel auxiliar, independente e autônomo dos Tribunais de Contas.
Dizia Raymundo Faoro que “a história do Brasil é um romance, sem heróis”. Façamos da versada constitucionalidade da MP mais uma página desse romance, composta não por um herói, mas por vários personagens que – em colaboração – conduzam ao seu melhor final.
1. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Rodrigo Pironti é doutor e mestre em Direito Econômico, professor de Direito Administrativo e Constitucional
Faça login para comentar Você pode fazer o Jornal GGN ser cada vez melhor.
Apoie e faça parte desta caminhada para que ele se torne um veículo cada vez mais respeitado e forte.
a questão foi muito bem
a questão foi muito bem colocada neste artigo.
como vem demonstrando, no entanto, no período deste governo popular,
o tcu tem uma evidente má vontade política ontra o governo.
esse estamento buracrático, tão bem exposto por faoro,
parece que quer governar, mas não foi eleito pelo povo…
agora deve, se continuar om suas decisões políticas,
continuar a criar artravancamentos para o governo….
espero que não…
acho tudo perfeito. Se a cada
acho tudo perfeito. Se a cada R$ 1 bi roubado o acordo trazer de volta R$10,00 para os cofres público, já é ganho. Além disso, a lei é para benenficiar tudo quando for corrupto e não apenas os petistas
leniência só faz sentido se
leniência só faz sentido se antes de qualquer investigação ou muita sem achar rnada, o criminos se entrega. Um assasinado, por exemplo, que nada se consegui provar depois de 10 meses de investigação, se criminso se entrega e faz acordo pagando R$ 20,00 para ficar livre, é muito melhor do que ficar insolúvel para semrpe
Não está certo
Desde que a li pela primeira vez, esta MP 703/15, editada no apagar das luzes, me pareceu uma aberração.
Não importa se ela foi editada visando destravar a cadeia de Óleo e Gás neste momento. Aliás, são nestes momentos que legislações casuísticas, para serem disfarçadas, trazem no seu ventre um monstro que afetará toda a vida nacional.
Sempre foi assim, tenta-se resover o problema da hora sem se importar com suas consequências futuras.
Ora, essa MP simplesmente afirma que, o poder contratante pode, em determinado momento, fazer um acordo de leniência ( tolerância ) com o contratado que não cumpriu o que foi objeto do contrato.
Num país onde todos conhecem a seriedade e as boas intenções dos administradores públicos, isso é uma aberração.
Imagino eu aqui, um “bem intencionado” prefeito negociando uma obra que não sairá do papel, apesar da contratada receber por ela. Diria ele ao contratado:
“Não esquente a cabeça, você pega o dinheiro, não faz porra nenhuma e depois fizemos um acordo de leniência e está tudo certo”
É mais que óbvio que o controle externo, os tribunais de contas, tem obrigação de participar destes “acordos”.
No mais, como já coloquei anteriormente, existe decisão recente do STF que diz que, quem diz se um empresa é idônea ou inidônia, é o TCU. Nenhum poder público vai porder ele próprio, através de um acordo de leniência, garantir à empresa que ela não será decarada inidônea posteriormente, como prevê essa MP.
http://www.conjur.com.br/2015-mai-21/tcu-declarar-empresas-inidonea-decide-plenario-supremo
acontece que o TCU so tem
acontece que o TCU so tem a obrigaçao de cobrar os prejuizos que foram dados ao governo, nao cabe a ele invesrtigar nada, nao ´e da sua competencia. Sua obrigaçao é ressarcir os cofres publicos . e ao poder executivo de solucionar os problemas com os acordos de leniencia. o que pode trazer de volta milhares de empregos e sub-empreitieros de volta ao mercado. O maximo que o tcu pode fazer é apresentar seu parecer o executivo segue se quizer.
O SR Bonna anda falando em prejuizos futuros. Ora sr Bonna os prejuizos ja estao ai porque a lava jato todo dia deflagra uma nova operaçao e vai adiando as coisas e nunca chega a lugar nenhum. Resultado nós vamos ver o resultado no futuro se nao se resolver isso na leniencia.,
Acontece que empresa nao ROUBA, nao pratica CORRUPÇAO, nao sonega , quem o faz seus seus socios, seus diretores-presidentes. e eles sim é quem tem que responder.porque entao prejudicar as empresas que sao detentoras de um vasto conhecimento e tecnologia, e que estao presente no mundo todo. trazendo divisas para o Brasil. e é justamente isso que esta incomodando os EUA que resolveu atraves dos seus lambe botas como Moro Aecio investir contra essas empresas e ate contra o nosso maior fisico nuclear o Almirante Othon, Por que fizeram esse ataque ao Almirante se ele nao tem nada a ver com a Lava jato? Poerque querem aproveitar o momento que o governo est sendo atacado como responsavel para corrupçao na Petrobras para destruir o programa nuclear brasileiro e a construçao dos submarinos em estaleiro nacional. é isso que esta incomodando os americanos que usam de todos os meios torpes para destruir todo o sistema de progresso alcançados nesse ultimos 12 anos.
Se intere mais srt Bonna o sernhor nao esta falando coisa com coisa, parece ate um daqueles fakes DE AECIO entrando em tudo e dando opnioes que nao faz o menor sentido.
Lei 8443/92 no art. 38
discorda de vc na parte de não investigar…