Juros por Educação?
por André Moreira Cunha, Luiza Peruffo e Alessandro Donadio Miebach
Programa “Juros por Educação”
A ideia é excelente: condicionar a nova reestruturação das dívidas estaduais a investimentos na área da educação. De acordo com o Ministério da Fazenda, 90% da dívida de R$ 740 bilhões se concentra em quatro Unidades da Federação (UFs): Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. Estes e os demais estados que aderirem voluntariamente ao Programa “Juros por Educação” obteriam uma redução temporária (de 2025 a 2030) das taxas de juros aplicadas aos contratos de refinanciamento de dívidas. Ao cumprir metas específicas de matrículas no Ensino Médio Técnico (EMT) até 2030, o benefício de redução nos juros seria permanente.
A equipe técnica da Fazenda estima que os ganhos de produtividade derivados dessa medida gerariam um “…um incremento estrutural de mais de 2% do PIB como um todo, além de impactos na renda, no desempenho escolar geral e redução dos índices de criminalidade.”. A meta estabelecida é atingir a média da OCDE em matrículas de jovens de 15 a 19 anos no ensino profissionalizante de 37%. Isso implicaria dobrar o contingente atual de matriculados, elevando-o para 1,6 milhão de estudantes. Para o governo, se todos os estados aderirem, seria possível ultrapassar aquela média e chegar a 50% de jovens no ensino técnico
O problema de endividamento das UFs tem sido objeto de sucessivas políticas dos governos centrais. Até aqui, todas elas tiveram o mesmo viés: restringir a capacidade de gasto e de endividamento, com a determinação de contrapartidas diversas, como a venda de ativos públicos (bancos, empresas estatais etc.) e reformas estruturais (tetos de gasto, previdência etc.). O programa “Juros por Educação” introduz uma novidade, que será objeto de debates no Senado Federal e na sociedade
Abre-se, com isso, a oportunidade de o país repensar a atual armadilha da austeridade. Com esta mesma perspectiva, sugerimos, neste portal, em setembro do ano passado, que tal renegociação deveria se basear na “troca” de novas condições financeiras por investimentos produtivos, particularmente os associados à mitigação dos efeitos da mudança climática.
Reestruturações das Dívidas Estaduais na Era Pós-Plano Real.
A estabilização monetária (Plano Real) provocou a necessidade de uma reorganização estrutural das finanças públicas. Tratou-se de equacionar os problemas derivados do convívio prolongado com os mecanismos de indexação, o uso estratégico do diferimento de pagamentos no contexto de inflação alta, o endividamento das UFs junto ao mercado de capitais, os desequilíbrios patrimoniais das empresas estatais, dentre outros aspectos.
Em 1997, o governo federal assumiu as dívidas dos governos estaduais e do DF através do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF). Foram estabelecidas metas relativas a diversos indicadores de situação fiscal, como resultado primário, dívida financeira e despesas com pessoal. A venda ou federalização de ativos públicos, particularmente os bancos estaduais, foi parte da estratégia naquele momento, em linha com as concepções então hegemônicas do designado Consenso de Washington.
Um dos principais resultados da reestruturação das dívidas estaduais foi o de gerar restrições às capacidades de investimento dos entes federados. Em 1993, as UFs investiram 1,5% do PIB; em 2007 este indicador desabou para 0,5% do PIB. A recuperação da economia brasileira no início do século XXI permitiu certa retomada da capacidade de investimento dos estados e do DF, processo que se encerrou com a recessão de 2015. Entre 2016 e 2022, o montante médio de FBCF das UFs foi de 0,8% do PIB do Brasil, abaixo da média histórica – 1947-2022 (1,1%); e muito aquém dos picos nos anos 1960 e 1970 (2% do PIB). Se, por exemplo, houvesse uma variação nos investimentos das UFs em 0,5 p.p., garantindo um patamar de gastos de 1,3% do PIB a.a., teríamos R$ 55 bilhões/ano a mais de inversões. Este valor mais do que dobraria se repetíssemos os esforços das décadas de maior formação de capital.
Cabe ressaltar aqui a gravidade desse fato, na medida em que recaem sobre os entes federados importantes responsabilidades associadas a provisão de bens públicos fundamentais à cidadania, notadamente saúde, educação, segurança e infraestrutura de transporte, para citar alguns.
Pirão pouco, meu prato primeiro
O Ministro Haddad anunciou este programa em reunião do Consórcio de Integração dos Estados do Sul e Sudeste do Brasil (COSUD). A recepção inicial dos governadores dos estados mais endividados foi positiva. Já os demais governadores manifestaram insatisfação com benefícios aos “maus pagadores”. Porta-vozes do mundo das finanças começaram a lamentar o que julgam ser mais um retrocesso na busca pelo “orçamento equilibrado”. Sinalizam para os riscos de perda de credibilidade no compromisso do governo central com o rigor fiscal, ainda que admitam o caráter meritório de se investir em educação. Há, também, quem argumente que haveria outras prioridades de alocação de recursos, dada a alteração do perfil demográfico do país – com a redução nas taxas de fertilidade, no ritmo de crescimento populacional e o rápido envelhecimento. A área da Educação já teria sido contemplada com novos recursos, dada a expansão do Fundeb.
Qual o tamanho do suposto risco fiscal gerado pelo “Juros por Educação”? O Secretário do Tesouro Nacional estima em R$ 8 bilhões/ano o espaço fiscal criado para se investir em educação técnica, na hipótese de adesão integral dos estados ao programa. Isso é muito ou pouco? Como proporção do PIB de 2023 (R$ 10,9 trilhões) tem-se 0,07%, o que não parece ser um grande problema. Particularmente, quando se considera que os gastos tributários da União, previstos no Orçamento de 2024, são de R$ 524 bilhões ou 4,6% do PIB. Somente o agronegócio absorve cinco vezes mais subsídios anualmente. Nas estimativas da CGU, as cinco maiores pessoas jurídicas consumiram R$ 62,3 bilhões em “gastos tributários”, ou sete vezes o valor do “Juros por Educação”.
Para Além do Ensino Técnico
A renegociação das dívidas estaduais é um tema polêmico, pois envolve a disputa por recursos públicos e as distintas visões sobre o papel do Estado na economia. Cada segmento da sociedade considera que seus interesses são os mais legítimos e, portanto, que sua parcela no orçamento e no gasto tributário deve ser priorizada. Tomadores de decisão na esfera pública devem estabelecer as prioridades alocativas em circunstâncias nem sempre favoráveis e sob intensa pressão política. Isso não é diferente agora.
Após quatro décadas de semiestagnação, não é pequeno o desafio de a economia brasileira recuperar a capacidade de sustentar um ciclo longo de expansão da renda e, ao mesmo tempo, enfrentar passivos sociais e ambientais negligenciados há muitas gerações. Desde o começo da década de 1980, a renda per capita do país cresce abaixo da média global em cerca de 1 p.p. por ano. Quando se compara com países de renda médio-alta, estrato onde o país se localiza, tal diferença é de -2,5 p.p. ao ano.
Esta realidade não se alterou no período 2003-2016, a despeito da multiplicação de programas governamentais voltados aos investimentos em infraestrutura (o velho PAC) ou ao fortalecimento da indústria. A renda per capita do país variou, em média, +1,5% a.a. (-0,3 p.p. abaixo da média global, de 1,8% a.a.). Entre 2017 e 2022, tal desempenho piorou, com a renda per capita brasileira variando +0,8% a.a. ante os +1,6% a.a. do mundo. Ao retornar ao poder, Lula e seu partido buscam resgatar políticas aplicadas por mais de uma década, ainda que em condições sociais, políticas e orçamentárias totalmente distintas e mais restritivas. Buscam símbolos e marcas que o diferencie dos governos que se seguiram ao impeachment da presidente Dilma Rousseff. Para estimular a indústria de transformação, lançou-se o “Nova Indústria Brasil”, que avaliamos ser tímido. Já o “Novo PAC” pouco alterou, até aqui, o quadro de baixíssimo investimento da União, que se encontra no piso histórico ao redor de 0,3% do PIB ou 0,8% do PIB, quando as estatais federais são computadas.
O programa “Juros por Educação” pode contribuir para formar as pessoas e, assim, incrementar a produtividade. Todavia, há lacunas tão ou mais importantes no estoque de capital físico em áreas como saneamento básico, transporte em modais menos intensivos no uso de combustíveis fósseis, comunicação (internet de alta velocidade), geração e distribuição de energia, infraestrutura urbana (ruas, iluminação pública, recuperação e expansão de áreas verdes, equipamentos públicos de esporte, lazer e cultura) etc.
Atualmente (2021-2022), a FBCF é de 19% do PIB, 16,6% do PIB vindo do setor privado e 2,3% do PIB via setor público consolidado (União, Estados, Municípios e estatais). Tais montantes também estão abaixo da média mundial (26% do PIB) ou da média dos países da OCDE (23% do PIB). Comparações a partir dos dados compilados pelo FMI revelam uma intensa contração do componente público dos investimentos brasileiros a partir de 2010, com variação de -3 p.p. do PIB até 2019. Portanto, o Brasil não está defasado apenas no ensino técnico. O estoque de capital público por habitante no país oscila entre 1/4 e 1/5 dos padrões da OCDE. Esta organização defende a necessidade de se ampliar os investimentos públicos, especialmente nos governos subnacionais.
Os processos de crescimento e de desenvolvimento socioeconômico são desafiadores, pois exigem arranjos complexos e que combinam diversos elementos. A ênfase em um único tema, ainda que relevante, tende a gerar frustação de expectativas. O governo Lula está, aos poucos, organizando bases para um potencial ciclo de expansão mais intenso. Para que tal perspectiva se realize haverá de se potencializar os instrumentos utilizados e ampliar a coesão das ações, para evitar dispersão de recursos. O esforço dos entes públicos para com a FBCF deverá ser maior do que o sinalizado até aqui pelo governo federal.
O endividamento das UFs e suas limitadas capacidades de investimento, por sua própria natureza, tentem a permitir maiores espaços de negociação junto ao legislativo, na medida em que os governos estaduais podem ser parceiros nesse processo. Há o potencial de obtenção de maiores graus de liberdade para a proposição de inovações. Nesta perspectiva, a renegociação das dívidas estaduais poderia ser mais ambiciosa, abrindo caminho para novos investimentos.
Se o governo Lula se contentar em apenas ser “melhor do que o anterior” ou, ainda, em mimetizar a experiência do período 2003 a 2016, possivelmente colherá os mesmos resultados das últimas décadas: crescimento abaixo da média global e ampliação dos problemas sociais e ambientais. É hora de inovar e de ousar. “Juros por Educação” é uma inovação bem-vinda. Falta agora a ousadia de colocar mais investimentos no tabuleiro a ser negociado no Senado Federal. Sem isso, crescem os riscos de se limitar os ganhos potenciais de uma importante iniciativa.
André Moreira Cunha, Luiza Peruffo e Alessandro Donadio Miebach – Departamento de Economia e Relações Internacionais da UFRGS.
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