Livre mercado: um excelente produto de exportação
Quando a concorrência vem da China, as grandes montadoras descobrem as virtudes da proteção estatal
por Celso P. de Melo
“A concorrência é uma virtude universal. Até que o concorrente comece a vencer.”
As virtudes inesperadas da proteção
Há notícias que dispensam o trabalho dos humoristas. Basta reproduzi-las com alguma atenção para que a ironia apareça por conta própria.
A mais recente vem dos Estados Unidos, país que há décadas apresenta a livre concorrência como uma das grandes virtudes da organização econômica. A Alliance for Automotive Innovation, associação que representa gigantes da indústria automobilística como General Motors, Ford, Toyota e Volkswagen, está pressionando o Congresso americano para aprovar uma proibição permanente à comercialização de veículos chineses e a determinadas atividades de fabricação desses veículos no mercado nacional.
Não se trata apenas de aumentar tarifas, exigir padrões técnicos ou estabelecer condições para a instalação de fábricas. A iniciativa pretende proibir, por lei, a venda de veículos de fabricantes chineses nos Estados Unidos, mesmo quando produzidos em território americano, em determinadas circunstâncias.
A justificativa combina preocupações com segurança nacional, riscos de espionagem, proteção dos investimentos industriais e defesa dos empregos. Argumentos que merecem ser examinados. Mas a coincidência é curiosa: quando os concorrentes chineses começam a demonstrar capacidade de disputar mercados internacionais com preços competitivos e tecnologias avançadas, algumas das maiores empresas do planeta descobrem que a concorrência talvez não seja uma virtude tão universal assim.
O livre mercado continua sendo uma excelente ideia. Desde que os concorrentes não sejam competitivos demais.
Ou seja, a concorrência é saudável, mas até certo ponto …
Durante décadas, governos, organismos financeiros internacionais e grandes corporações recomendaram aos países em desenvolvimento a abertura de seus mercados, a redução de tarifas e a eliminação de instrumentos de proteção industrial.
A justificativa parecia irrefutável. A concorrência estimularia a inovação, reduziria os preços, elevaria a produtividade e beneficiaria os consumidores. Empresas incapazes de competir deveriam modernizar-se ou desaparecer. A proteção estatal, por sua vez, produziria ineficiências, acomodação empresarial e desperdício de recursos públicos.
O argumento não era inteiramente falso. A concorrência pode, de fato, estimular ganhos de produtividade e inovação. O problema começa quando um princípio apresentado como universal passa a admitir exceções tão amplas quanto os interesses daqueles que o defendem.
Agora, diante da expansão internacional da indústria automobilística chinesa, a linguagem parece mudar. A concorrência deixa de ser apenas um mecanismo de eficiência econômica e passa a ser descrita também como uma ameaça à segurança nacional, aos investimentos e à estabilidade industrial.
É uma transformação interessante. Ontem, a abertura dos mercados era uma condição para a modernização. Hoje, o fechamento de determinados mercados aparece como condição para preservar a capacidade industrial.
Talvez a teoria econômica não tenha mudado tanto. Mudou, sobretudo, a posição relativa dos competidores.
Quem construiu a escada?
A história econômica recomenda alguma cautela diante de princípios apresentados como verdades eternas.
A Inglaterra, frequentemente associada à defesa histórica do livre comércio, utilizou instrumentos de proteção e de promoção de suas atividades produtivas antes de consolidar sua posição industrial. Os Estados Unidos também recorreram extensamente a tarifas de importação durante boa parte do século XIX, enquanto procuravam desenvolver sua indústria diante da concorrência britânica.
No século XX, o Japão e a Coreia do Sul combinaram mecanismos de mercado com políticas industriais, financiamento dirigido, proteção seletiva e esforços sistemáticos de desenvolvimento tecnológico. Não seguiram trajetórias idênticas, mas tampouco construíram suas capacidades industriais simplesmente aguardando que a concorrência internacional resolvesse seus problemas.
Essas experiências não demonstram que toda proteção seja eficiente ou desejável. Demonstram algo diferente: os países que alcançaram posições industriais avançadas recorreram, em momentos decisivos, a combinações variadas de mercado, Estado, investimento e aprendizagem tecnológica.
O economista Ha-Joon Chang popularizou essa contradição histórica com a expressão “chutando a escada”: depois de alcançar o desenvolvimento utilizando instrumentos de proteção e promoção industrial, os países mais ricos procuram impedir que aqueles que vêm atrás recorram aos mesmos instrumentos.
O episódio dos automóveis chineses acrescenta uma variante à metáfora.
Agora, não se trata apenas de derrubar a escada depois de subir. Trata-se de tentar impedir que um novo concorrente, que já conseguiu chegar ao mesmo andar, atravesse a porta.
E o detalhe mais curioso é que algumas das empresas empenhadas em defender essa porta são japonesas e europeias. Muitas delas construíram sua presença internacional justamente graças à possibilidade de ingressar em mercados estrangeiros, disputar consumidores e instalar unidades produtivas fora de seus países de origem.
A globalização, ao que parece, continua sendo uma conquista extraordinária. O problema surge quando ela começa a funcionar nos dois sentidos.
Quando a escala muda as regras do jogo
A tentativa das montadoras norte-americanas de barrar os automóveis chineses talvez seja mais do que um gesto protecionista. Pode ser o primeiro grito de alarme de uma indústria acostumada a ditar as regras da concorrência, e que agora se vê diante de um adversário cuja escala produtiva ameaça mudar o próprio jogo. E o setor automobilístico talvez seja apenas um dos primeiros a descobrir o que significa competir com a megaescala dos ecossistemas industriais chineses.
Em 2025, a China produziu aproximadamente 961 milhões de toneladas de aço, contra 82 milhões dos Estados Unidos. Na transformação do alumínio, sua participação já se aproximava de 60% da produção mundial em 2023. Em segmentos estratégicos das novas tecnologias, a concentração é ainda maior: cerca de 95% da capacidade mundial de fabricação de wafers fotovoltaicos e 97% da capacidade de produção de materiais para ânodos de baterias.
Não estamos falando apenas de uma economia que fabrica mais. Estamos diante de uma estrutura industrial cuja escala permite articular fornecedores, equipamentos, engenharia, infraestrutura, financiamento e mercados em dimensões difíceis de reproduzir.
E a escala tem uma propriedade particularmente importante: ela pode alimentar sua própria expansão. Quanto mais se fabrica, maiores são as oportunidades de aperfeiçoar processos, reduzir custos, especializar fornecedores e acumular conhecimentos. A produção deixa de ser apenas o resultado da capacidade tecnológica e passa a ser também um dos principais mecanismos de sua construção.
Na indústria automobilística, especialmente nos veículos elétricos, essa dinâmica ganha importância adicional. Baterias, motores, eletrônica de potência, software e sistemas de controle integram cadeias produtivas nas quais a experiência acumulada e a capacidade de coordenação industrial podem representar vantagens competitivas decisivas.
Isso não significa que a China seja tecnologicamente superior em todos os setores, nem que suas empresas estejam imunes a problemas de excesso de capacidade, margens reduzidas ou investimentos pouco eficientes. Significa reconhecer que, em determinados segmentos, a concorrência já não se dá apenas entre empresas isoladas, mas entre ecossistemas industriais inteiros.
É nesse contexto que a ofensiva das montadoras instaladas nos Estados Unidos adquire um significado mais amplo.
Quando o concorrente dispõe de uma estrutura produtiva capaz de combinar escala, aprendizagem tecnológica e preços competitivos, a resposta já não depende apenas de melhorar um modelo ou em reduzir o custo de fabricação de um automóvel. Exige transformar as cadeias produtivas, reorganizar os fornecedores e acelerar os investimentos tecnológicos.
Tudo isso demanda tempo, recursos e capacidade de coordenação.
Talvez por isso a proteção estatal tenha voltado a parecer tão atraente.
A ironia é que a mesma escala industrial que, durante décadas, foi celebrada como expressão da eficiência dos mercados globais passa agora a ser tratada como uma ameaça quando seus benefícios competitivos se concentram do outro lado do Pacífico.
O problema, ao que parece, não é exatamente a existência de concorrência. É a possibilidade de perdê-la.
Quando a segurança nacional entra em cena
Seria simplista atribuir toda a iniciativa estadunidense exclusivamente ao receio da concorrência chinesa.
Os automóveis modernos deixaram de ser apenas máquinas mecânicas. São sistemas complexos de sensores, processadores, câmeras, softwares, redes de comunicação e dispositivos de armazenamento de dados. Podem registrar deslocamentos, identificar padrões de comportamento e transmitir informações. Em determinadas circunstâncias, vulnerabilidades digitais podem comprometer não apenas a privacidade, mas também a segurança dos usuários.
Há, portanto, razões legítimas para estabelecer exigências rigorosas de segurança cibernética, proteção de dados e controle de componentes críticos.
Em janeiro de 2025, o governo norte-americano já havia estabelecido restrições ao uso de determinados softwares e equipamentos de origem chinesa ou russa em veículos conectados. As medidas entrariam em vigor gradualmente: a partir dos modelos de 2027, para os softwares, e dos modelos de 2030, para os equipamentos. As regras também se aplicam a fabricantes controlados por empresas chinesas ou russas, ou sujeitos às leis e determinações dos governos desses países, mesmo quando os veículos são produzidos nos Estados Unidos.
O problema é distinguir onde termina a proteção contra riscos tecnológicos e onde começa a proteção contra a concorrência econômica.
Se o objetivo é impedir a coleta indevida de informações, por que não estabelecer requisitos verificáveis de segurança, auditorias independentes, certificações e controles rigorosos aplicáveis aos veículos conectados?
A resposta das autoridades norte-americanas é que determinados riscos associados ao controle corporativo e à jurisdição estrangeira não poderiam ser eliminados apenas por verificações técnicas. Trata-se de um argumento de segurança nacional que merece avaliação específica, não de uma preocupação que deva ser descartada antecipadamente.
Mas ele também suscita uma pergunta: até que ponto a nacionalidade do fabricante deve substituir a demonstração concreta do risco?
A questão ganha importância quando a própria associação das montadoras apresenta, lado a lado, os riscos de vigilância e a necessidade de proteger os investimentos realizados pelas empresas já instaladas no país.
São preocupações de natureza distinta. Uma envolve segurança nacional; a outra, interesses econômicos e industriais. Ambas podem ser relevantes, mas não deveriam ser confundidas.
Afinal, proteger os dados dos consumidores e proteger as empresas da concorrência não são exatamente a mesma coisa.
O Estado, esse velho conhecido
Há outra dimensão reveladora nesse episódio.
O Estado, tantas vezes apresentado no discurso econômico como obstáculo à eficiência dos mercados, reaparece como instrumento indispensável quando estão em jogo interesses industriais estratégicos.
Não é uma peculiaridade norte-americana. A China construiu parte importante de sua capacidade tecnológica mediante planejamento, investimentos públicos, financiamento, infraestrutura, políticas industriais e intensa competição entre empresas. Países europeus também recorrem a subsídios, às compras governamentais e aos mecanismos de proteção de setores considerados estratégicos.
Nos Estados Unidos, a política industrial voltou a ocupar posição central no debate econômico, particularmente em semicondutores, baterias, energia e tecnologias críticas. A disputa com a China tornou mais visível uma realidade que nunca desapareceu completamente: a capacidade produtiva e tecnológica é também uma dimensão do poder nacional.
A questão não é, portanto, simplesmente escolher entre o Estado e o mercado. Economias industriais complexas dependem de ambos. A questão é compreender como se articulam, a serviço de quais objetivos e sob quais condições.
O que chama a atenção é a facilidade com que essa articulação, reconhecida como indispensável nas grandes potências, foi frequentemente apresentada aos países periféricos como uma inconveniência a ser evitada.
Quando um país em desenvolvimento procura utilizar crédito público, compras governamentais ou proteção temporária para construir capacidades industriais, não é raro que surjam advertências sobre distorções de mercado.
Quando uma potência econômica utiliza instrumentos semelhantes para preservar sua posição tecnológica, a linguagem muda. Fala-se em resiliência, autonomia estratégica, segurança das cadeias produtivas e defesa dos interesses nacionais.
As palavras são diferentes. Os instrumentos, nem sempre.
E o consumidor, onde fica?
Existe ainda um personagem relativamente discreto nessa discussão: o consumidor americano.
A concorrência internacional pode ampliar a oferta de produtos, pressionar os preços e acelerar a difusão de tecnologias. A exclusão de fabricantes competitivos pode reduzir essas possibilidades, embora os efeitos concretos dependam de fatores como preços, qualidade, capacidade produtiva e condições de mercado.
As montadoras chinesas avançaram significativamente no desenvolvimento de baterias, sistemas eletrônicos, integração de software e processos de fabricação de veículos elétricos. Essa evolução resulta de uma combinação de investimentos públicos e privados, escala industrial, aprendizagem tecnológica e competição doméstica.
É legítimo discutir subsídios, práticas comerciais desleais e condições assimétricas de concorrência. Também é legítimo adotar medidas proporcionais diante de riscos comprovados à segurança nacional.
Mas uma proibição permanente suscita outra questão: que incentivos terão as empresas protegidas para acelerar sua própria transformação tecnológica?
A proteção pode oferecer tempo para investir, aprender e desenvolver capacidades. Pode também produzir acomodação, preservar estruturas pouco eficientes e transferir custos aos consumidores.
A diferença está no que se faz com o tempo conquistado.
Proteger uma indústria para que ela aprenda a competir é uma coisa. Protegê-la indefinidamente para que não precise competir é outra.
Um espelho para o Brasil
A controvérsia atual nos Estados Unidos deveria interessar especialmente ao Brasil.
Durante décadas, nosso país oscilou entre políticas de proteção industrial frequentemente pouco exigentes nos resultados e experiências de abertura comercial que nem sempre vieram acompanhadas de estratégias consistentes de modernização produtiva.
O resultado foi uma industrialização incompleta em diversos segmentos e a perda de capacidades em setores tecnologicamente relevantes.
Agora, diante da expansão das montadoras chinesas, seria um equívoco simplesmente reproduzir a atitude americana. Mas seria igualmente equivocado imaginar que a entrada de novas fábricas, por si só, assegurará o desenvolvimento tecnológico brasileiro.
Uma unidade industrial pode limitar-se à montagem de componentes importados. Pode também transformar-se em um núcleo de engenharia, pesquisa, formação profissional, desenvolvimento de fornecedores e aprendizagem tecnológica.
A diferença não é pequena.
O verdadeiro desafio brasileiro não consiste apenas em decidir quais automóveis poderão circular em nossas ruas. Consiste em estabelecer quais capacidades produtivas e tecnológicas queremos desenvolver em nosso território.
No caso dos veículos elétricos, isso envolve baterias, materiais avançados, eletrônica de potência, motores, sistemas de controle, software embarcado, infraestrutura de recarga e integração com a rede elétrica.
Exige, igualmente, a articulação entre universidades, centros de pesquisa, empresas fornecedoras, financiamento de longo prazo e políticas públicas capazes de coordenar investimentos, desenvolvimento tecnológico e aprendizagem industrial.
A experiência internacional sugere que uma política industrial bem-sucedida não pode ser confundida com proteção incondicional. Precisa combinar objetivos claros, exigências de desempenho, concorrência, avaliação e capacidade de corrigir rumos.
A presença de empresas estrangeiras pode contribuir decisivamente para esse processo. Mas a simples localização geográfica de uma fábrica não garante que o conhecimento estratégico seja desenvolvido e acumulado no país.
O que importa não é apenas onde o produto é montado. É onde se aprende a projetá-lo, aperfeiçoá-lo e produzir suas próximas gerações.
Um excelente produto de exportação
A iniciativa das grandes montadoras nos Estados Unidos não significa que a livre concorrência tenha perdido toda a sua importância. Tampouco demonstra que a proteção estatal seja necessariamente inadequada.
Ela revela, entretanto, a dificuldade de sustentar princípios econômicos universais quando sua aplicação entra em conflito com interesses industriais e estratégicos.
A questão decisiva talvez não seja saber se um país deve escolher entre o mercado e o Estado. A experiência histórica mostra que essa alternativa é excessivamente simplificadora.
O problema está em quem define as regras, quais interesses elas protegem e como seus custos e benefícios são distribuídos.
Para países como o Brasil, a lição não deveria ser a de substituir a crença ingênua no livre mercado por uma crença igualmente ingênua nas virtudes do protecionismo.
Deveria ser a de reconhecer que o desenvolvimento industrial, o domínio tecnológico e a soberania econômica não resultam automaticamente da abertura comercial, nem do fechamento das fronteiras. Exigem estratégias, investimentos, instituições e capacidade continuada de aprendizagem.
Talvez o livre mercado não esteja propriamente em crise. Talvez estejamos apenas descobrindo que sua aplicação não é independente de quem estabelece as regras, de quem controla as tecnologias e de quem tem condições de suportar a concorrência.
Para alguns países, a abertura é uma recomendação permanente. Para outros, a proteção é apresentada como uma necessidade estratégica.
O curioso é que são frequentemente os mesmos países que defendem a abertura dos mercados alheios e a proteção dos seus próprios. A contradição tem sua lógica: quando dispõem de vantagens competitivas, querem mercados abertos; quando essas vantagens são ameaçadas, redescobrem as virtudes da intervenção estatal.
O livre mercado, ao que parece, continua sendo um excelente produto de exportação. Para consumo doméstico, porém, sua composição é convenientemente ajustada conforme quem esteja ganhando a concorrência.
Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq, Membro da Academia Brasileira de Ciências
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