Debate sobre divisão de recursos do megaleilão repete erros e ignora arrecadação de longo e médio prazo, por Carla Borges Ferreira

É preciso discutir o conjunto dos recursos do excedente da cessão onerosa de modo que ele seja utilizado garantindo o desenvolvimento produtivo e industrial das regiões e não apenas como poupança para ajuste previdenciário e fiscal.

Debate sobre divisão de recursos do megaleilão repete erros e ignora arrecadação de longo e médio prazo

por Carla Borges Ferreira

Em meio à longa crise fiscal que assola as contas públicas do país, o debate sobre a partilha dos recursos do megaleilão do pré-sal agitou Brasília e colocou Câmara e Senado em lados opostos. A regra foi, enfim, aprovada no Senado dia 15 e aguarda sanção presidencial.

Em um ambiente de crise fiscal dos estados e de alta concentração da renda petroleira, é legítima a discussão sobre os critérios de descentralização federativa dos recursos. O que é problemático, entretanto, é que esse debate seja feito desconsiderando estratégias de desenvolvimento de longo prazo e se restrinja à tentativa de solucionar déficits previdenciários e fiscais de curto prazo, o que diminui as potencialidades do investimento e seu efeito multiplicador sobre as economias regionais e locais.

É preciso discutir o conjunto dos recursos do excedente da cessão onerosa de modo que ele seja utilizado garantindo o desenvolvimento produtivo e industrial das regiões e não apenas como poupança para ajuste previdenciário e fiscal.

Apesar disso, a questão que parece prevalecer dentro do governo é apenas a da distribuição dos recursos oriundos do bônus de assinatura, que é o lance inicial a ser pago pelo direito de explorar determinada área.

O debate e a divisão

O acordo para dividir esses recursos, que antes iam apenas para a União, também com os estados e municípios, acabou causando conflito entre as duas casas legislativas. Deputados lutaram para levar mais recursos a suas bases eleitorais nos municípios. Já os senadores defenderam recursos para os estados. Além disso, como a Câmara tem representatividade proporcional à população, as áreas mais populosas — notadamente o centro-sul — saíram favorecidas ali, diferentemente do que aconteceu no Senado, que buscou um equilíbrio maior entre os estados.

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A estimativa do governo é de que o leilão arrecade R$ 106,6 bilhões referentes ao bônus de assinatura. Desse total, R$ 33,6 bilhões serão destinados à Petrobras, em função da revisão do contrato da cessão onerosa. Dos R$ 72,9 bilhões restantes, 15% (R$ 10,9 bilhões) serão partilhados entre estados e Distrito Federal, o mesmo valor (15%) entre os municípios e o restante ficará com a União.

No caso do governo federal, os recursos representam quase a metade da expectativa de déficit primário (R$ 99,2 bilhões) apontado no último levantamento “Prisma Fiscal” do Ministério da Economia. O montante é extremamente significativo para organização das contas federais. Diante do acordo que garantiu repasses também a estados e municípios, fica evidente o interesse do governo no apoio dos parlamentares no Congresso.

Em relação aos estados, a distribuição ficou dividida assim: dois terços dos recursos serão ofertados por meio das regras do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e um terço a partir do critério de compensação aos estados em função das perdas de arrecadação de ICMS sobre exportações em geral (lei Kandir). Essa divisão tem uma clivagem política. Os recursos via FPE privilegiam o Norte e Nordeste, pois o repasse considera parâmetros como a desigualdade regional e de renda, enquanto as compensações da lei Kandir privilegiam os estados com maior volume de exportação, em sua maioria, concentrados na região centro-sul. O cálculo final, que contou com um combinado dos dois critérios, acabou por ampliar a vantagem aos estados mais ricos, diferentemente do que havia sido primeiramente acordado, que era a distribuição total de acordo com as regras do FPE.

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Da forma como ficou estabelecida a divisão, os estados do Norte/Nordeste (16, no total) receberão em torno de 59% dos recursos, enquanto os 10 estados do Centro-Sul e o DF receberão 41%. Caso fosse mantido o critério anterior, estes percentuais seriam bem diferentes, com 18 pontos saindo do Centro-Sul e indo para o Nordeste. A divisão ficaria 77% e 23%, respectivamente.

Os recursos entrarão para a União até o final de dezembro de 2019 e as transferências para os entes subnacionais devem ocorrer no exercício de 2020. Além de definir os critérios das transferências, a lei ainda determina os tipos de despesas a serem executadas com os recursos. Para os estados, as receitas devem ser empregadas na redução dos déficits previdenciários, prioritariamente e, havendo espaço após a consecução destas despesas, em investimento. Para os municípios vale a mesma regra, porém, sem que haja exigência de hierarquia de gastos, o que se torna um prato cheio para os prefeitos em campanha de reeleição garantirem a execução de obras de visibilidade.

O debate da distribuição federativa do bônus de assinatura, que ganhou os holofotes nas últimas semanas, ofusca uma questão maior e mais de fundo sobre qual deveria ser a dimensão de recursos apropriados pelo Estado com a venda do direito de exploração dos blocos do pré-sal. Está se falando de uma reserva provada, de grandes proporções, e que possui toda estrutura de exploração e produção já montada pela Petrobras.

Apesar de ser um montante significativo, principalmente no contexto de grave crise fiscal, os R$ 106,6 bilhões do bônus de assinatura serão, provavelmente, “consumidos” até o final de 2020, enquanto os campos a serem leiloados irão gerar recursos muito maiores pelas próximas décadas.

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Carla Borges Ferreira – Socióloga, mestre em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). É pesquisadora do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep).

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