O Brasil na nova economia dos minerais críticos: potência ou periferia?
O marco legal em debate pode reposicionar o país – ou apenas sofisticar sua dependência
por Celso P. de Melo
“A questão não é quem tem os recursos, mas quem controla o que se faz com eles.”
– Adaptado de Karl Polanyi
Depois do subsolo, a decisão
No artigo anterior, argumentamos que a riqueza mineral não produz desenvolvimento por si só. Quando desconectada de uma estratégia industrial e tecnológica, ela tende, ao contrário, a aprisionar países em posições periféricas dentro da economia global. O problema, portanto, não está na geologia, mas na forma como os recursos são inseridos – ou não – em cadeias de valor complexas [1].
É nesse ponto que o debate brasileiro assume, agora, um caráter decisivo. O país discute um novo marco legal para os minerais críticos que, à primeira vista, pode parecer um conjunto de instrumentos técnicos – incentivos, financiamento, governança. Mas o que está efetivamente em jogo é a definição do lugar que o Brasil pretende ocupar na economia do século XXI.
Não se trata de mineração.
Trata-se de poder.
O diagnóstico mudou – e isso não é trivial
Há um mérito importante no projeto em discussão, e ele não deve ser subestimado. Pela primeira vez em muito tempo, os minerais críticos deixam de ser tratados como commodities indistintas e passam a ser reconhecidos como elementos estruturantes da economia contemporânea, diretamente associados à transição energética, à digitalização e à segurança nacional.
Esse deslocamento conceitual é relevante porque recoloca o Estado como agente de coordenação, ainda que de forma parcial, ao propor uma política nacional, mecanismos institucionais e instrumentos financeiros que, em tese, poderiam articular a cadeia produtiva [2]. Trata-se de uma mudança relevante em relação ao padrão recente de fragmentação entre mineração, indústria e política tecnológica.
Mas reconhecer o problema é apenas o primeiro passo.
A questão é saber se o projeto é capaz de enfrentá-lo.
O ponto em que tudo se decide
A resposta passa por um ponto específico, que raramente aparece de forma explícita no debate público: a cadeia de valor. Não é na extração que se decide o destino econômico de um país, mas nas etapas subsequentes, onde o conhecimento se acumula, a tecnologia se consolida e o valor se multiplica [3, 4].
O projeto menciona a necessidade de agregação de valor e incentiva o avanço ao longo da cadeia, mas o faz de maneira hesitante, como quem reconhece a direção correta sem assumir plenamente suas consequências.
Ao evitar mecanismos mais claros que condicionem parte da exportação à transformação interna, o texto preserva, na prática, a possibilidade de continuidade do modelo primário-exportador.
Essa ambiguidade abre espaço para um cenário em que o país cresce sem mudar de posição.
Em outras palavras, o Brasil pode avançar – e, ainda assim, permanecer no mesmo lugar.
A nova forma de dependência
Se no passado a dependência se expressava de maneira relativamente clara, por meio da exportação de matérias-primas e da importação de manufaturas, hoje ela assume formas mais complexas. Um país pode participar da cadeia produtiva, abrigar plantas industriais e gerar empregos, e ainda assim permanecer subordinado, caso não controle as etapas decisivas do processo.
O Brasil já conheceu a frustrante experiência de um enclave mineral exportador, como o manganês da Serra do Navio, cuja exploração se consolidou a partir da década de 1950. Como é usual, a dependência se manifesta no domínio da tecnologia, das patentes e dos segmentos mais intensivos em conhecimento [5]. Nesse cenário, produzir deixa de ser sinônimo de controlar.
O resultado não é mais o extrativismo clássico.
É uma dependência internalizada na própria cadeia produtiva.
O gargalo invisível
Há, nesse debate, um ponto técnico que reorganiza toda a discussão: o gargalo da separação e do processamento químico das terras raras.
No caso desses minerais, o problema central não está na mineração. Está na etapa de separação, altamente complexa, intensiva em capital e tecnologia, e concentrada em poucos países – sobretudo na China, que domina cerca de 90% da capacidade global [3].
Sem domínio dessa etapa, não há autonomia. O minério pode ser abundante, mas o valor – e o poder – permanecem fora. A Fig. 1 ilustra esse gargalo estrutural. Embora a mineração esteja distribuída entre diferentes países, o controle da separação permanece concentrado em poucos atores – sobretudo na China – transformando essa etapa no principal ponto de estrangulamento tecnológico e industrial da cadeia global.
Esse é o ponto que separa países que apenas fornecem recursos daqueles que efetivamente controlam cadeias industriais estratégicas.
Possuir reservas geológicas não garante, por si só, controle econômico ou tecnológico.
Esse diagnóstico não é apenas acadêmico. Ele aponta diretamente para o principal desafio brasileiro: transformar competência científica em capacidade industrial.
O Hub de Terras Raras: de detalhe técnico a eixo estratégico
É precisamente nesse ponto que surge a proposta mais relevante – e, paradoxalmente, menos explorada no debate público: a criação de um Hub de Processamento de Terras Raras no Brasil.
A proposta foi apresentada por entidades da comunidade científica brasileira, em particular pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) e pela Academia Brasileira de Ciências (ABC), como parte das contribuições encaminhadas ao debate sobre a política nacional de minerais críticos [6]. Seu objetivo é criar uma infraestrutura compartilhada de separação e refino de terras raras, capaz de atender diferentes produtores nacionais e superar o principal gargalo tecnológico da cadeia.
A sugestão parte de uma constatação simples: nenhuma empresa brasileira, isoladamente, possui escala econômica para construir toda a infraestrutura necessária ao processamento de terras raras. O Hub procura resolver esse problema por meio de uma instalação compartilhada, capaz de concentrar competências, reduzir custos e ampliar a escala produtiva.
Essa arquitetura ataca diretamente o principal gargalo da cadeia de terras raras. Ao concentrar o refino e o processamento em uma infraestrutura compartilhada, reduz custos, gera escala e supera a fragmentação que hoje limita o setor. Com isso, o país passa a construir capacidades próprias justamente no elo mais estratégico da cadeia – aquele em que se concentra a maior parcela do valor agregado e da dependência tecnológica.
A Fig. 2 ilustra essa mudança de posição. Em vez de permanecer restrito à exportação de recursos minerais e à dependência de processamento externo, o Hub permite ao Brasil internalizar a etapa crítica da cadeia e ampliar sua capacidade de captura de valor.
O ponto central não é produzir mais, mas controlar uma etapa mais valiosa da cadeia. Ao internalizar o processamento, o país reduz sua vulnerabilidade tecnológica e cria condições para o desenvolvimento de segmentos industriais de maior densidade econômica. Nesse contexto, o Hub deixa de ser apenas infraestrutura produtiva e passa a funcionar como um instrumento de reposicionamento estratégico.
Quando o debate deixa de ser mineral
Recentemente, várias sociedades científicas brasileiras deram uma importante contribuição ao debate ao defender uma maior integração entre política mineral, ciência, processamento industrial e governança socioambiental.
O ponto talvez mais relevante do documento esteja no reconhecimento explícito de que “o gargalo não é científico: é industrial”.
A formulação é significativa porque desloca o centro da discussão. O problema estratégico já não está apenas na extração dos recursos, mas na capacidade de transformá-los em tecnologia, capacidade produtiva e valor agregado. Se o gargalo é industrial, o debate deixa de ser apenas mineral.
Ele passa a envolver química fina, engenharia de materiais, política tecnológica, financiamento de longo prazo, coordenação produtiva, infraestrutura industrial, capacidade energética, compras públicas e inserção geopolítica nas cadeias globais.
Em outras palavras, já não se trata apenas de explorar minerais críticos. Trata-se de decidir em que posição o Brasil pretende se inserir na nova divisão internacional da economia digital e da transição energética.
A carta da comunidade científica toca nesse ponto – e isso já representa um avanço importante. Mas ela também revela, talvez involuntariamente, o quanto o debate brasileiro permanece como ainda parcialmente defensivo. Há preocupação legítima com a governança, o financiamento científico, o licenciamento ambiental e a participação institucional da comunidade científica. Ainda assim, temas como domínio efetivo da cadeia, política nacional de refino, integração industrial, conteúdo local, captura soberana de valor e coordenação estratégica de longo prazo aparecem de uma maneira relativamente limitada.
É precisamente nesse espaço que o Hub ganha relevância. Nesse contexto, ele deixa de ser apenas uma solução técnica para o processamento mineral e passa a funcionar como possível embrião de uma política industrial voltada aos minerais críticos.
Muito além da mineração: o que realmente está em jogo
A introdução de um Hub dessa natureza não representa apenas um avanço técnico. Representa uma mudança de lógica.
Ao internalizar a etapa crítica da separação, o país cria condições para desenvolver segmentos industriais a jusante – ligas metálicas, ímãs permanentes, motores elétricos, turbinas eólicas – onde o valor efetivamente se concentra.
Sem essa etapa, a industrialização é retórica.
Com ela, torna-se possibilidade concreta.
O que o projeto de lei não resolve
É nesse ponto que a limitação do projeto de lei se torna evidente.
Embora reconheça a importância dos minerais críticos, o texto não incorpora, de forma estruturante, soluções como o Hub. Ao manter sua ênfase em incentivos genéricos e instrumentos horizontais, o projeto evita enfrentar o problema central: a ausência de infraestrutura crítica de processamento.
O resultado é um risco claro: crescer sem mudar de posição.
A encruzilhada estratégica
Diante desse cenário, o Brasil não enfrenta uma escolha meramente técnica, mas uma encruzilhada estratégica. Pode aprofundar sua condição histórica de exportador de recursos, pode avançar parcialmente na cadeia ou pode buscar uma inserção mais completa, baseada no domínio das etapas críticas.
Hoje, o Hub constitui a proposta mais articulada apresentada até o momento para essa terceira trajetória
A dimensão que raramente entra no cálculo
Há ainda uma dimensão frequentemente tratada como secundária, mas que é central para compreender a lógica do sistema: a distribuição dos impactos ambientais.
Essa distribuição não é um problema separado da cadeia de valor. Ela faz parte da própria lógica de funcionamento do sistema.
A cadeia dos minerais críticos concentra nos países produtores os efeitos mais intensos da extração e do processamento inicial, enquanto os ganhos econômicos se deslocam para os segmentos finais [7].
Valor e impacto não apenas se distribuem de forma desigual – eles se separam geograficamente.
A Fig. 3 mostra essa dissociação entre valor econômico e impacto ambiental ao longo da cadeia dos minerais críticos. O deslocamento do Brasil para etapas mais avançadas de processamento não elimina os custos ambientais, mas altera significativamente a relação entre impacto e captura de valor.
Isso significa que o debate não pode ser reduzido a uma falsa oposição entre exploração mineral e preservação ambiental. A questão estratégica é outra: em que posição da cadeia o país pretende se inserir. Permanecer nas etapas iniciais implica concentrar impactos e exportar valor. Avançar na cadeia não elimina os desafios ambientais, mas permite transformar parte desses custos em capacidade produtiva, tecnológica e econômica.
O que está realmente em disputa
O debate sobre o marco legal dos minerais críticos não pode ser reduzido a uma discussão sobre incentivos ou governança.
Ele é, na prática, um debate sobre estratégia nacional.
O mundo voltou ao subsolo.
Mas, desta vez, o subsolo não basta.
O Brasil já possui os recursos. Já conhece o problema. E começa, agora, a vislumbrar soluções concretas.
O que está em disputa não é mais o diagnóstico.
É a decisão.
O risco não é a escassez.
O risco é a abundância sem direção.
Porque, neste caso, o subsolo não liberta.
Ele pode apenas sofisticar a dependência.
Bibliografia
1. Sachs, J.D. e A.M. Warner, Natural Resource Abundance and Economic Growth, in NBER Working Paper. 1995, National Bureau of Economic Research: Cambridge, MA.
2. World Bank, The Changing Wealth of Nations 2021: Managing Assets for the Future. 2021, World Bank: Washington, DC.
3. United States Geological Survey, Mineral Commodity Summaries 2024. 2024, USGS: Reston.
4. Gereffi, G., Global Value Chains and Development: Redefining the Contours of 21st Century Capitalism. 2018, Cambridge: Cambridge University Press.
5. Hausmann, R. e C.A. Hidalgo, The Atlas of Economic Complexity. 2014, Cambridge: MIT Press.
6. Academia Brasileira de Ciências e Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, Carta aberta aos deputados por uma legislação soberana em terras raras. 2026. https://www.abc.org.br/2026/05/15/carta-aberta-aos-deputados-por-uma-legislacao-soberana-em-terras-raras/.
7. Food and Agriculture Organization, The State of the World’s Land and Water Resources for Food and Agriculture 2023. 2023, FAO: Rome.
Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.
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