Da dependência à estratégia: por que o Brasil precisa de uma missão farmacêutica nacional
Entre capacidades dispersas e poder não realizado: o desafio de integrar ciência, indústria e Estado em uma estratégia de longo prazo
por Celso P. de Melo
| “Países não falham por falta de recursos, mas por falhas na organização de suas capacidades.” – adaptação livre a partir de Dani Rodrik |
Capacidade existe. O que falta é sistema.
No artigo anterior vimos que a ascensão da indústria farmacêutica indiana não resultou apenas de investimentos ou de um grande mercado interno. Ela decorreu da construção paciente de um elo invisível entre ciência, produção, aprendizado tecnológico e escala industrial.
A pergunta agora é outra: o Brasil possui condições de construir esse mesmo elo?
O diagnóstico é conhecido. O Brasil dispõe de instituições científicas relevantes, de capacidade produtiva instalada e de um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo. Ainda assim, permanece dependente da importação de insumos farmacêuticos críticos, especialmente os insumos farmacêuticos ativos (IFAs), que estruturam toda a cadeia produtiva [1, 2].
Essa dependência não decorre da ausência de capacidades, mas de sua fragmentação.
Como discutido no artigo anterior, a trajetória da Índia foi marcada por uma lógica distinta: o domínio do processo produtivo como base para a construção de escala e inserção internacional [3, 4].
A experiência indiana mostrou que a construção de poder farmacêutico não começou com a descoberta de novas moléculas, mas com o domínio progressivo dos processos produtivos, da química fina e dos insumos farmacêuticos ativos.
A questão que se coloca agora é saber por que o Brasil, dispondo de ativos científicos e institucionais expressivos, ainda não conseguiu produzir resultado semelhante.
A diferença central talvez esteja menos na disponibilidade de ativos isolados e mais na capacidade de articulá-los ao longo do tempo em uma estratégia industrial coerente.
Ilhas de capacidade: um sistema que não se conecta
A estrutura produtiva brasileira no setor farmacêutico pode ser descrita como um conjunto de “ilhas de capacidade” – instituições, empresas e centros de pesquisa que operam com baixa integração sistêmica [5].
Essa imagem de fragmentação não é exclusiva do setor farmacêutico. Em análise anterior, ao discutir o padrão de desenvolvimento brasileiro, descrevi o país como um “arquipélago de capacidades” – ilhas produtivas e institucionais que coexistem sem integração sistêmica consistente [6]. O diagnóstico aqui é, em essência, o mesmo, aplicado a um setor estratégico.
A Fig. 1 evidencia a coexistência de atores estratégicos – universidades, centros públicos como a Fiocruz e o Instituto Butantan, empresas farmacêuticas e polos químicos – sem que haja articulação consistente entre ciência, produção e demanda.
Como essa figura revela, os principais ativos científicos, produtivos e institucionais existem e estão distribuídos no território nacional, mas operam com baixa densidade de conexões. O resultado é um sistema com elevada capacidade potencial, porém incapaz de gerar escala industrial de forma coordenada.
O efeito é uma situação paradoxal: capacidades relevantes existem, mas permanecem insuficientemente integradas para produzir densidade industrial e autonomia estratégica.
O gargalo estrutural: o elo que não fecha
O ponto mais crítico dessa fragmentação é a produção de IFAs. Apesar da existência de uma indústria farmacêutica relevante na etapa de formulação, a dependência de insumos importados permanece elevada, concentrada principalmente na Ásia [11].
Essa dependência não é homogênea – e varia conforme a criticidade dos produtos. Para explicitar essa heterogeneidade, é útil organizar o problema em termos de risco sistêmico, combinando a dependência externa e a importância sanitária.
Como mostra a Fig. 2, a relação entre esses dois fatores permite identificar os pontos de maior vulnerabilidade da cadeia.
Observe que os produtos mais críticos para o sistema de saúde – como vacinas, antibióticos e determinados insumos estratégicos – tendem a se concentrar nas regiões de maior dependência externa. Essa sobreposição transforma dependência econômica em risco sanitário direto.
A matriz permite visualizar algo fundamental: os itens de maior criticidade sanitária frequentemente coincidem com aqueles de maior dependência externa. É nesse cruzamento que se localizam os riscos mais relevantes para o sistema de saúde.
Sem domínio dos insumos estratégicos, não há indústria plenamente integrada – nem segurança sanitária robusta.
Da política dispersa à missão estratégica
O Brasil não parte do zero. Instrumentos relevantes já existem, como o Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS), as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) e o financiamento público via BNDES e Finep [5].
O problema não é a ausência de instrumentos, mas a falta de coordenação – e, sobretudo, a descontinuidade ao longo do tempo.
Essa descontinuidade não é episódica, mas estrutural. Como evidencia a Fig. 3, o país alterna ciclos de avanço e retração, sem consolidar trajetórias cumulativas de aprendizado industrial.
A figura revela um padrão recorrente: políticas são criadas, ganham escala inicial, mas não se sustentam ao longo do tempo. Essa descontinuidade impede a formação de capacidades industriais maduras, que dependem de estabilidade e persistência.
A experiência internacional mostra que países hoje capazes de competir em setores farmacêuticos estratégicos raramente construíram suas capacidades produtivas sob condições de liberalização irrestrita desde o início. Índia, Coreia do Sul e China combinaram, em diferentes graus, aprendizado produtivo, proteção seletiva, coordenação estatal e adaptação gradual às novas regras internacionais de propriedade intelectual.
O Brasil seguiu trajetória distinta. Ao longo dos anos 1990, em meio ao processo de abertura econômica e estabilização monetária, o país internalizou rapidamente o novo regime internacional associado ao acordo TRIPS sem que houvesse sido consolidada previamente uma base robusta de química fina e produção de IFAs.
A questão central não é revisitar nostalgicamente o passado, mas compreender que capacidades produtivas estratégicas raramente emergem espontaneamente em ambientes de competição plena desde o início. Elas costumam resultar de processos prolongados de coordenação, aprendizado e acumulação tecnológica.
Essa tensão permanece viva no debate brasileiro contemporâneo. A controvérsia em torno da Emenda nº 4 ao PL 2.210/2022 revelou novamente a existência de visões distintas sobre o papel da propriedade intelectual no desenvolvimento industrial. Entidades científicas, setores da indústria farmacêutica nacional e organizações ligadas à saúde pública alertaram que mecanismos de extensão patentária poderiam ampliar custos públicos, retardar genéricos e reduzir o espaço de aprendizado tecnológico para produtores nacionais. Mais do que uma disputa jurídica, o episódio evidencia uma questão estratégica: como equilibrar proteção à inovação e construção de capacidade produtiva em países ainda marcados por dependência tecnológica estrutural.
Uma missão para o setor
A proposta aqui é a construção de uma Missão Nacional para Autonomia Farmacêutica e Bioindustrial, entendida como um esforço coordenado de articulação entre ciência, indústria e Estado.
A Fig. 4 sintetiza essa proposta ao representar a cadeia integrada da missão, conectando a produção de conhecimento, a base industrial e a demanda pública. Ela parte da base científica, atravessa a produção de intermediários e de IFAs, avança para a formulação e se ancora no poder de compra do sistema público.
A missão depende da conexão contínua entre a geração de conhecimento, a produção de insumos estratégicos, a fabricação industrial e a demanda pública. Trata-se de transformar uma cadeia fragmentada em um circuito integrado de geração de valor.
O ponto crítico – destacado na figura – é o gargalo dos IFAs. É nesse elo que a política industrial deve concentrar seus esforços iniciais.
Quem captura valor – e por quê
Para compreender a urgência dessa estratégia, é necessário observar como o valor é distribuído ao longo da cadeia produtiva.
Como mostra a Fig. 5, as etapas de maior valor – inovação e insumos estratégicos – são justamente aquelas em que o Brasil apresenta menor domínio. A figura explicita a assimetria estrutural: o país concentra-se nas etapas de menor valor agregado, enquanto depende externamente das fases que capturam maior renda e poder tecnológico. Essa posição limita tanto o desenvolvimento industrial quanto a autonomia estratégica.
Sem atuar nesses segmentos, o país permanece estruturalmente posicionado em regiões de menor captura de valor.
O papel do SUS como motor industrial
O Sistema Único de Saúde não é apenas um sistema de provisão de serviços. É também um dos maiores compradores de medicamentos do mundo.
Esse poder de compra, quando utilizado de forma estratégica, pode induzir produção local, inovação e escala industrial. A experiência internacional mostra que mercados internos robustos são frequentemente utilizados como base para a construção de capacidades produtivas [13].
No caso brasileiro, esse potencial ainda é subutilizado. O SUS pode funcionar como instrumento de política industrial – não apenas como sistema de gasto, mas como mecanismo ativo de coordenação da demanda e indução de capacidades produtivas.
Coordenação, continuidade e escala
A experiência indiana revela três elementos centrais para o sucesso de uma política industrial: coordenação, continuidade e escala [3].
No Brasil, esses elementos aparecem de forma intermitente.
O problema central não é falta de iniciativa, mas a incapacidade de sustentar políticas ao longo do tempo, condição essencial para a acumulação de aprendizado industrial.
A fragmentação institucional, a descontinuidade de políticas e a ausência de um horizonte de longo prazo limitam o impacto das iniciativas existentes. Projetos são iniciados, interrompidos e retomados, sem que se consolide um processo cumulativo de aprendizado.
Uma missão nacional exige exatamente o oposto: persistência.
O que está em jogo
A discussão sobre a indústria farmacêutica ultrapassa o campo econômico. Trata-se de um tema que envolve segurança sanitária, autonomia tecnológica e inserção internacional [2].
Em um contexto de reorganização das cadeias globais e aumento das tensões geopolíticas, a dependência de insumos críticos torna-se um fator de vulnerabilidade estratégica [11].
Países capazes de controlar suas cadeias produtivas dispõem de maior autonomia. Aqueles que não controlam continuarão a ser dependentes.
Integrar para transformar
O Brasil não precisa construir capacidades do zero. Precisa integrá-las.
A transformação de “ilhas de capacidade” em um sistema produtivo articulado é a condição necessária para reduzir dependências, ampliar a autonomia e reposicionar o país na economia global da saúde.
Não se trata de replicar mecanicamente a trajetória da Índia, mas de compreender sua lógica fundamental: capacidades dispersas só se transformam em autonomia estratégica quando passam a operar como sistema.
Ao longo de décadas, a Índia transformou química em indústria, indústria em escala e escala em poder.
O problema brasileiro talvez nunca tenha sido ausência de competência. Talvez tenha sido algo mais profundo: a incapacidade histórica de transformar potencial em projeto nacional.
Bibliografia
1. Gadelha, C.A.G., L.S. Costa, e J. Maldonado, O Complexo Econômico-Industrial da Saúde e a necessidade de um enfoque dinâmico na economia da saúde. Ciência & Saúde Coletiva, 2012. 17(10): p. 2537–2547. https://doi.org/10.1590/S1413-81232012001000004.
2. World Health Organization, Global Report on Access to Medicines. 2020, WHO: Geneva.https://www.who.int/publications.
3. Chaudhuri, S., The WTO and India’s Pharmaceuticals Industry: Patent Protection, TRIPS, and Developing Countries. 2005: Oxford University Press. ISBN: 9780195665034.
4. Kale, D., From imitation to innovation: the evolution of R&D capabilities in the Indian pharmaceutical industry. Technology Analysis & Strategic Management, 2010. 22(5): p. 589–609. https://doi.org/10.1080/09537320903498477.
5. Gadelha, C.A.G. e J.G. Temporão, Desenvolvimento, inovação e saúde: a perspectiva do Complexo Econômico-Industrial da Saúde. Ciência & Saúde Coletiva, 2018. 23(6): p. 1891–1902. https://doi.org/10.1590/1413-81232018236.04822018.
6. de Melo, C.P., Brasil: do arquipélago ao continente. 2025. https://blogdecelsopdemelo.wordpress.com/2025/12/22/22-12-2025-brasil-do-arquipelago-ao-continente/.
7. BNDES, Relatórios e dados sobre o Complexo Econômico-Industrial da Saúde. 2023, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social: Rio de Janeiro. https://www.bndes.gov.br.
8. FINEP, Programas de apoio à inovação em saúde. 2023, Financiadora de Estudos e Projetos: Rio de Janeiro. : https://www.finep.gov.br
9. Brasil. Ministério da Saúde, Políticas e programas do Complexo Econômico-Industrial da Saúde. 2023: Brasília. https://www.gov.br/saude.
10. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), Estratégias nacionais de ciência, tecnologia e inovação. 2022: Brasília. https://www.gov.br/mcti
11. United Nations Conference on Trade and Development, Trade and Development Report 2021. 2021, UNCTAD: Geneva. https://unctad.org.
12. Organisation for Economic, Cooperation and Development, Pharmaceutical Market Trends and Global Value Chains. 2023, OECD: Paris.https://www.oecd.org.
13. Kaplan, W. e R. Laing, Local production of pharmaceuticals: industrial policy and access to medicines. 2005, World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/551391468330300283/pdf/320360KaplanLocalProductionFinal.pdf.
Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.
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Veritas
2 de junho de 2026 12:02 pmConcordo que “capacidades dispersas só se transformam em autonomia estratégica quando passam a operar como sistema”. Concordo também que “O problema brasileiro talvez nunca tenha sido ausência de competência. Talvez tenha sido algo mais profundo: a incapacidade histórica de transformar potencial em projeto nacional.” Ocorre que além de “universidades, centros públicos como a Fiocruz e o Instituto Butantan, empresas farmacêuticas, polos químicos” e o SUS, temos como atores estratégicos comunidades ou sociedades que desenvolveram IFAS e possuem conhecimento etnofarmacológico, testado há centenas de anos por milhares de indivíduos, que muitas vezes é desconsiderado. No Brasil, há IFAS, inovações e eventuais patentes prontas, enorme riqueza não estudada, não aproveitada, muitos medicamentos tradicionais que salvam e poderiam salvar muitas vidas pelo mundo. Dando somente um exemplo, na comunidade kalunga, povo fruto do encontro de Avá-canoeiros, povo nômade do centro oeste e profundo conhecedor de ervas medicinais do cerrado, com descendentes de escravos, que traziam também valiosos conhecimentos etno- farmacológicos, há um livrinho de cerca de 60 páginas com inúmeras ervas medicinais locais e suas aplicações. Segundo um filho de raizeiro, ali há somente 7% dos conhecimentos farmacológicos Kalunga. Esta enorme riqueza é um grande diferencial do Brasil, precisa ser aproveitada e com lucros distribuídos para os povos que possuem e guardam tal conhecimento. Oxalá que os atores estratégicos elencados juntamente com os raizeiros locais, colaborativamente, trabalhem nesta direção, com investimentos públicos assegurados pelo Estado.