Responsabilidade Fiscal com Fins, não com números
por Caio Vilella
Com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no início de 2000, o Brasil entrou em um novo contexto fiscal. As peças orçamentárias foram organizadas em leis e diretrizes, passo importante para a aprimoração de uma base de dados orçamentária ainda mais padronizada, tão cara para a transparência da gestão dos recursos públicos. Até aquele período, regras fiscais eram escassas e se destinavam a orientar a elaboração orçamentária e não a monitorar sua execução.
O uso do termo “responsabilidade fiscal”, amplamente utilizado pela LRF, se fundamenta, majoritariamente, em estabelecer e perseguir metas de agregados fiscais, como se a estabilidade macroeconômica fosse a resultante deste processo. Esta abordagem é condizente com as discussões acadêmicas de boa parte dos economistas com acesso ao debate público nos anos 1990. Já fazia cerca de vinte anos que Margaret Thatcher havia dito que “Keynes[ianismo] estava morto” e economistas como Milton Friedman, Robert Lucas, Thomas Sargent e Neil Wallace formulavam modelos teóricos sobre economia do setor público que levavam os formuladores de política econômica a crer que encerrar as políticas keynesianas seria condizente com uma boa gestão econômica.
Esta fundamentação teórica encontra suas raízes na hipótese da neutralidade da moeda, pela qual Friedman chega na conclusão lacônica de que “inflação seria sempre e em todo lugar um fenômeno puramente monetário”. Se a moeda é neutra, ou seja, se variáveis monetárias, como juros e demanda agregada, são incapazes de afetar variáveis reais, como produto e emprego, as atuações monetária e fiscal do Governo deveriam ser constrangidas para que o mercado conduzisse a economia para sua estabilidade em nível máximo de utilização dos recursos. Neste contexto, responsabilidade, seja fiscal ou monetária, estaria associada com a intervenção mínima do Estado.
Se Keynes estava morto, a Grande Crise Financeira (GCF) de 2008 está para o keynesianismo como a Páscoa está para o Cristianismo, a data que marca a ressurreição de seu líder. As recessões que se seguiram a setembro de 2008 espelhavam o pânico pelos mercados do mundo inteiro e os Governos eram chamados a intervir o quanto fosse necessário para assegurar a estabilidade do sistema de mercados. Os balanços dos bancos centrais foram multiplicados algumas vezes (emissão de moeda na veia) e os déficits fiscais se somavam com expressivos crescimentos das dívidas dos países sem que qualquer efeito inflacionário significativo pudesse ser sentido nas principais economias do mundo. Desta vez, eram “as ideias de Friedman que estavam morrendo”.
Desde então, as regras fiscais dos EUA e Europa passaram a ser flexibilizadas e os manuais de macroeconomia reescritos. Economistas de repercussão internacional como Blanchard e Stiglitz passaram a rever os resultados preconizados por Friedman e reincorporar alguns fundamentos keynesianos em seus modelos teóricos, ainda que por prazo restrito de tempo. Temos, assim, a ascensão ao debate público de alguns expoentes da escola de pensamento neo-keynesiana, em que se admite a existência de falhas de mercado que provêm o Estado com o papel de atuar ativamente para garantir a estabilidade macroeconômica. Fundamentando, assim, a atuação mais ativa dos gestores políticos, aquecendo e arrefeçando a economia discricionariamente conforme o nível da atividade econômica exija.
Desta forma, quando a pandemia de COVID-19 causou danos severos ao nível de atividade das economias centrais, as regras fiscais foram suspensas ou ainda mais flexibilizadas. Enquanto as taxas de juros ao redor do mundo eram reduzidas para evitar o superendividamento do setor privado, os governos ampliavam seus gastos para garantir um nível mínimo de demanda. Esta atuação rápida e coordenada, ainda que tenha elevado o nível da dívida pública e dos déficits fiscais, constrangeu o tamanho da crise e possibilitou uma recuperação mais rápida do que se verificaria no caso de inação pública por medo da trajetória das variáveis fiscais. Neste contexto, os países de renda média e alta, quase que em sua totalidade, abriram mão de constranger os agregados fiscais por metas arbitrárias de dívida e/ou déficit, contornando as regras fiscais, que passam a existir apenas nas letras da lei. A responsabilidade na condução da política fiscal passou a estar associada com o nível de expansão fiscal necessário para garantir a estabilidade econômica. O que se viu, desde então, foi o uso dos instrumentos fiscais para financiar uma corrida armamentista com fins bélicos ou de segurança nacional.
Seja qual o fim utilizado, o que fica claro é que o conceito de responsabilidade fiscal deve ser rediscutido publicamente também no Brasil. Não se trata de ser simplesmente contra ou a favor da LRF, afinal, ninguém quer ser publicamente taxado como fiscalmente irresponsável. O ponto aqui é abrir as portas para uma discussão a respeito da responsabilidade fiscal no Brasil, até então órfã do espírito iluminista. Assim como na era medieval, o uso do termo de responsabilidade fiscal está permeado de dogmas morais, nos quais o governo supostamente deveria equalizar suas receitas e despesas em algum número arbitrário enquanto a terra completa uma volta ao redor do sol. Caso contrário, o demônio das intempéries macroeconômicas (juro e inflação) assolaria a existência do Brasil. Esta abordagem a respeito da responsabilidade fiscal, amplamente disseminada no debate atual do Brasil, não encontra mais qualquer respaldo técnico e científico no debate acadêmico de fronteira. Trata-se de um dogma moral ensinado por muito tempo nos cursos de graduação em economia, mas que já está ultrapassado.
O que um debate um pouco menos dogmático nos mostraria é que a responsabilidade fiscal não está associada com um déficit primário de 0% ou superávit de 10%, mas com uma atuação pública com vistas a um objetivo declarado e sem comprometer os limites inflacionários e externos. Por exemplo, na Alemanha, país historicamente reconhecido por sua austeridade fiscal “ordoliberal”, a responsabilidade fiscal passou estar associada com vultosos programas de gastos públicos para transição energética e gastos militares sem comprometimento da inflação verificada. Na Índia, o projeto nacional de desenvolvimento conta com volumosos recursos fiscais, desde que tais recursos sejam direcionados para a promoção da indústria nacional e evitem comprometer as contas externas do país. Seja qual for o país utilizado como exemplo, o fato é que a lógica da responsabilidade fiscal deixou de ter variáveis fiscais como objetivo e as utilizou como meio. A responsabilidade fiscal não reside em perguntar de “onde virá o dinheiro” ou “qual será o tamanho do déficit e da dívida”, mas em perguntar quais serão os efeitos destes gastos perante os objetivos almejados.
No caso do Brasil, podemos poupar nossos esforços em tentar medir o tamanho das variáveis fiscais por si só para nos preocupar em como as utilizar para atingir objetivos políticos desejáveis. A responsabilidade fiscal do Governo brasileiro não virá de um superávit fiscal, mas de um bom manejo das variáveis macroeconômicas por meio do orçamento público e da política fiscal. Um superávit fiscal de 5% do PIB não poderia ser considerado fiscalmente responsável à medida que milhões de pessoas não tem acesso ao saneamento básico, outras tantas seguem em insegurança alimentar e assim por diante. Um governo fiscalmente responsável deve ser considerado aquele que consegue utilizar seus instrumentos fiscais para reduzir o desemprego sem uma aceleração considerável da inflação e coordenando, cuidadosamente, as contas externas. É necessário, portanto, um projeto nacional de desenvolvimento. O último grande plano de desenvolvimento nacional data dos anos 1980. A forma pela qual fará isso deve estar sob o escrutínio da avaliação pública perante os objetivos desejados enquanto sociedade.
Neste sentido, a LRF nos traz valiosos instrumentos de ordenação jurídica para atuação política, especialmente para o caso de municípios. Tais instrumentos devem ser aperfeiçoados, ao passo que seus fundamentos de 25 anos atrás sejam revistos para incorporar o avanço das discussões desde então, principalmente para o caso da União. O debate público que está sendo feito até meados de 2025, além de nos afastar da realidade fiscal dos nossos pares internacionais, nos engessa em uma discussão infindável e irrelevante a respeito do tamanho do segundo ou terceiro decimal do indicador fiscal. O que sugiro aqui é uma reinterpretação da responsabilidade fiscal com base nos debates técnicos a respeito dos efeitos dos gastos propostos. Se o gasto necessário para garantir a qualidade da saúde e educação no nosso país superar a regra fiscal, tão pior para esta última. Não é o tamanho do indicador fiscal que eventualmente impactará juro, inflação ou câmbio, mas a forma como os recursos de saúde e educação serão mobilizados. O mesmo volume de gastos pode ter impactos distintos sobre demanda agregada e inflação quando aplicados em programas públicos distintos, de forma que olhar apenas para o volume dos gastos traz pouca ou nenhuma informação.
A despeito da vertente teórica preconizada, um consenso entre os economistas é a ausência de um limite numérico para os agregados fiscais. Isto é, a ciência econômica concorda que desconhece um número limite pré-estabelecido para a dívida pública doméstica, para o déficit primário ou para qualquer outro indicador fiscal. Desta forma, ciente das limitações de nossas análises, devemos tratar da responsabilidade fiscal a partir da utilização da política fiscal como um meio e não um fim em si mesmo. Como ameaças externas e fronteiriças não requerem muitos dos nossos recursos (como ocorre em outros países), a gestão fiscal responsável no Brasil deve mirar o combate à fome, à miséria, ao desemprego, à desigualdade social; deve promover o acesso à saúde e educação universal e de qualidade. Em suma, a responsabilidade fiscal deve estar associada ao uso funcional das finanças públicas.
Caio Vilella – Professor de economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e Diretor do Instituto de Finanças Funcionais para o Desenvolvimento (IFFD).
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twa
3 de agosto de 2025 2:36 pm“Por exemplo, na Alemanha, país historicamente reconhecido por sua austeridade fiscal “ordoliberal”, a responsabilidade fiscal passou estar associada com vultosos programas de gastos públicos para transição energética e gastos militares sem comprometimento da inflação verificada.”
Não tenho lido isso da Alemanha. Pelo contrário, após a hiperinflação dos anos 20 até hoje a Alemanha tem poderosos artifícios e leis rígidas que impedem o excesso de gasto populista, tal o medo da inflação que possuem. Admito que chega a ser exagerado, pois a Alemanha está ficando para trás em investimentos em tecnologias de telecomunicações e transportes entre outros, dada a rigidez do controle de gasto. O que sobra na Alemanha faz falta na America Latina.