Conteúdo local e a formação do Mercado, por Ariovaldo Rocha

O conteúdo local é parte do arcabouço legal e regulatório que apoia o desenvolvimento da indústria da construção naval brasileira. Essas leis e regras promoveram a construção de estaleiros e criaram 82 mil empregos até 2014. Ao final de junho, com a crise na Petrobras e a redução do preço do petróleo, 14 mil demitidos

do Diplomatique Brasil

Conteúdo local e a formação do Mercado

por Ariovaldo Rocha

O Brasil é reconhecido mundialmente como detentor de uma das maiores reservas petrolíferas no subsolo marinho, em águas territoriais em distâncias superiores a 100 quilômetros da costa. A exploração e produção exigem grandes investimentos e intensa tecnologia. As empresas petroleiras privadas podem concorrer nas licitações para exploração e produção de petróleo, mas o modelo regulatório exige que parte dos fornecimentos de equipamentos e serviços seja realizada por empresas locais. É a chamada regra do conteúdo local.

Esta é foco de legítimo debate que coloca em campos opostos as empresas produtoras de petróleo e o Estado brasileiro, detentor das riquezas do subsolo, por determinação da Constituição, com direito de conceder a exploração e produção de petróleo por meio de licitação pública. Para isso existem regulamentos, previstos em lei, e um órgão regulador, criado em 1998, a Agência Nacional do Petróleo (ANP).

O petróleo extraído em alto-mar, além da visibilidade da costa (a 34 quilômetros da praia, a curvatura do globo terrestre impede contato visual), é realizado por plataformas de produção flutuantes e o produto é transportado em navios petroleiros. Se não houvesse as leis, a produção poderia ser inteiramente transportada para processamento e consumo no mercado internacional.

A legislação existe porque o petróleo é uma riqueza estratégica não renovável, e, se não houver diretriz política, ela não produz empregos ou desenvolvimento no país. Existe a preocupação da herança de desenvolvimento quando as reservas de petróleo se esgotarem. Muitos países produtores no mundo árabe já se preparam para isso.

O conceito de conteúdo local para a produção de petróleo foi formulado com base nas experiências da Holanda e da Noruega. A Holanda possuía petróleo, mas não tinha regra de conteúdo local. Assim, o país sofreu o que ficou conhecido como “doença holandesa”, ou seja, a riqueza do petróleo desestimulando outras atividades e criando desemprego. Já a Noruega criou forte indústria de fornecimentos e serviços para o setor produtor de petróleo offshore e tornou-se um exportador de bens, serviços e tecnologias.

O debate sobre o conteúdo local é a ponta visível da questão que dá origem aos Estados nacionais, cuja missão é a promoção do bem-estar da população. Quando não fazem isso, governos perdem eleições. Ou pior, são engolfados em convulsão social. Os governos executam uma política estratégica que considera objetivos nacionais permanentes, entre os quais a defesa do território, a proteção da população e a promoção do desenvolvimento econômico e social. É nesse conjunto de ações de defesa e proteção do mercado nacional que políticas de conteúdo local são encontradas.

As políticas de reservas de mercado são passíveis de sanções pela Organização Mundial do Comércio (OMC). Por isso, são frequentemente disfarçadas para dificultar sua identificação. Barreiras burocráticas são impostas. Impostos de importação são aumentados nos setores que se deseja proteger. Financiamentos especiais para tecnologia, expansão da produção, formação e qualificação de recursos humanos são fortalecidos com recursos do Estado. É assim que se constrói uma capacidade tecnológica e produtiva própria. A boa condução desse processo indica que esse arsenal de apoio tende a ser reduzido em cerca de vinte a trinta anos, para expor as empresas à competição de forma gradativa.

A trajetória do conteúdo local

O Brasil realizou diversas políticas de reservas de mercado, incluindo aquela para a indústria automobilística, encerrada em 1991. Ainda existem reservas de mercado nos setores das empresas jornalísticas (devem ser controladas por acionistas brasileiros), nos bancos, nas empresas de construção e engenharia (empreiteiras), e no transporte ferroviário, aéreo e marítimo, embora na prática o transporte marítimo de cargas ao longo da costa brasileira tenha pequena participação de empresas locais.

O conteúdo local é um avanço em relação à reserva de mercado. Estabelece uma contribuição mínima de fornecimentos realizados por empresas locais para compensar o forte poder de competição de companhias globais ou originárias de países onde os Estados apoiam fortemente a expansão internacional de suas empresas.

Há mais de vinte anos, o BNDES estabelece diferentes taxas de juros para financiamentos de bens de produção, a depender do seu grau de nacionalização. A Petrobras colocou em prática programas de desenvolvimento de fornecedores locais nos seus investimentos na construção e expansão das refinarias. Desde 1950, deu preferência à construção de navios petroleiros em estaleiros locais.

A Petrobras recorreu aos donos de navios mercantes para que construíssem frotas próprias de embarcações de apoio marítimo necessárias para a produção de petróleo no mar, iniciada em 1968. Na década de 1990, a descoberta de petróleo em águas profundas, a partir de 100 quilômetros da costa, mudou a tecnologia demandada e exigiu uma nova família de embarcações, em especial plataformas flutuantes e navios de apoio marítimo de maior porte e avançada tecnologia.

A ANP considera o conteúdo local regra do processo de concessão de exploração e produção de petróleo em terras e águas territoriais brasileiras. No início, os índices de conteúdo local são apenas declarados pelas petroleiras. O sistema evolui, o conteúdo local declarado passa a ser exigido e conta pontos para vencer processos licitatórios para conquistar concessões de exploração e produção. Atinge o estágio atual, em que os índices de conteúdos locais precisam ser conferidos por empresas certificadas pela ANP.

O conteúdo local envolve diversas organizações: o Programa de Mobilização da Indústria Nacional do Petróleo e Gás (Prominp), que elabora estudos para desenvolver fornecedores locais desde 2003; o BNDES, que considera o conteúdo local um dos indicadores para definir taxas de juros de financiamentos; o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, por meio da Política de Desenvolvimento Produtivo, o qual também criou com a ABDI [Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial] o catálogo de navipeças com mais de trezentas empresas certificadas listadas.

Participaram desse esforço de definir conteúdo local a Organização Nacional da Indústria do Petróleo e Gás (Onip) e o próprio Sindicato Nacional da Indústria da Construção e Reparação Naval e Offshore (Sinaval), que abriram os índices de conteúdo local praticados na construção de navios petroleiros, navios de apoio marítimo e plataformas de produção de petróleo.

Situação atual do conteúdo local

A ANP estuda mudar a regra do conteúdo local. Ela não será extinta, mas existem estudos na direção de oferecer incentivos e valorização a fornecedores que superam os percentuais exigidos de conteúdo local. As conversas existem desde 2014. Há pressão para substituir o modelo de punições e sanções. A Petrobras está entre as petroleiras mais multadas. Do lado dos fornecedores, a capacidade de atender à demanda se mostra irregular, com empresas atravessando um momento financeiro difícil.

Não se vai sair totalmente do prejuízo a curto prazo. Existem debate e discussão técnica. Deve-se reconhecer que o cenário mudou radicalmente. É preciso atrair os grandes investidores, entre eles as grandes petroleiras. Qualquer mudança depende de nova legislação, a qual cabe ao Ministério de Minas e Energia e ao Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). É muito bem-vista a tese da “valorização” do fornecedor, distinguindo-o daqueles que cumprem apenas as exigências mínimas ou não procuram alternativas para a contratação local, fazer engenharia no Brasil ou desenvolver rede de fornecedores.

O ambiente de mercado

A Petrobras não tem mais capacidade de investimento e está com foco na redução da dívida. O modelo de partilha não existe sem a capacidade de investimento dessa empresa. Grandes petroleiras mundiais já estão na fila para disputar suas áreas produtoras favoritas. O Instituto Brasileiro do Petróleo (IBP), organização técnica que defende os interesses legítimos das petroleiras, deseja o fim do conteúdo local. Alguma concessão será necessária, mesmo porque as petroleiras não têm pressa. O preço do petróleo deve continuar baixo até o primeiro semestre de 2016, segundo analistas.

Quem tem pressa é a própria indústria da construção naval, que neste momento deveria estar discutindo a demanda a partir de 2020. Durante a 12ª Navalshore Marintec South America (agosto de 2015), o assessor da presidência da Petrobras, Paulo Alonso, informou demanda possível de 35 plataformas até 2030, todas afretadas. Significa que a Petrobras abre licitação internacional para o fornecimento em operação da unidade e em alguns casos inclui a operação da unidade pela duração do contrato de dez anos. As diárias do aluguel do equipamento e a remuneração do serviço de operação representam a receita que provisiona o caixa para pagamento aos financiadores. Os fornecedores são as chamadas EPCistas, brasileirismo da sigla EPC, do inglês Engineering, Procurement and Construction.

As empresas EPCistas são integradoras de sistemas, detêm a inteligência e contratam sofisticada engenharia. Operam no ambiente dos grandes fundos de investidores institucionais. Intermedeiam a aplicação do capital tendo como garantia a produção de petróleo. Trata-se de um dos investimentos mais seguros. Essas grandes empresas já operam no Brasil, algumas há uma década, como a SBM, a Modec, a BW e a Teekay. Essas companhias não apresentam nenhuma dificuldade em seguir regras do conteúdo local e investem, criando e participando como sócias e parceiras de empresas locais.

O formato do mercado fornecedor vai mudar radicalmente com as decisões da Petrobras de reduzir investimentos e provavelmente com o ingresso das petroleiras internacionais como centros de demanda. Grande parte dos fornecedores dessas petroleiras já está operando no Brasil.

Merece destaque o exemplo da indústria de construção de equipamentos submarinos de produção de petróleo, que fabrica no Brasil praticamente 100% dos equipamentos necessários. O mercado tem suas próprias regras, e a proximidade com as áreas de produção é uma delas, no setor de óleo e gás.

Nesse mercado de fornecimento de plataformas de petróleo, empresas brasileiras existem e estão construindo os módulos e realizando a integração aos cascos dos petroleiros convertidos, com fortalecimento da estrutura do casco para receber, no deque superior, os módulos de sistemas com equipamentos e controles, que pesam milhares de toneladas. Há estaleiros médios especializados na construção dos módulos e empresas de serviços que fazem a manutenção e reparos das plataformas. Formam a rede de suprimentos qualificada como fornecedora da Petrobras e de empresas internacionais. É atividade econômica com capilaridade numa rede de técnicos e fornecedores que englobam da micro à média empresa. A formação do mercado fornecedor foi em parte feita pelas exigências de conteúdo local, mas em sua maior parte selecionada pelas vantagens das soluções locais.

Existem capacidade de competição nas empresas e empreendedores locais que desejam ver o mercado funcionando. O mercado de reparo e manutenção é de 110 plataformas de produção, 117 navios de apoio marítimo e a frota da Transpetro. As empresas estrangeiras já chegam atraídas pelo reparo e manutenção. Não é coisa para gente de nervo fraco. São negócios de grande valor, com equipamentos que valem milhões e demandam capacidade de engenharia, capacidade de gestão e recursos humanos muito qualificados.

Essa capilaridade produz a agregação de talentos e aproveita bem a opção estatisticamente reconhecida do trabalho por conta própria no Brasil. Esse mercado precisa ter amparo e incentivo que regule o acesso de grandes negócios sem alijar os fornecedores locais.

Conclusões

O conteúdo local é parte do arcabouço legal e regulatório que apoia o desenvolvimento da indústria da construção naval brasileira. Essas leis e regras promoveram a construção de estaleiros e criaram 82 mil empregos até 2014. Ao final de junho, com a crise na Petrobras e a redução do preço do barril do petróleo, 14 mil empregos foram perdidos (ver tabela).

Existe uma carteira de construção naval relevante, que mantém 68 mil empregos no setor. Em agosto de 2015, o primeiro navio gaseiro de uma série de oito foi entregue à Transpetro. Navios petroleiros, de apoio marítimo, plataformas de produção, cascos e módulos estão em construção no Brasil. Ainda em 2015, será entregue a operações o primeiro navio-sonda construído no país, apesar dos atrasos nos pagamentos. Estaleiros locais foram contratados para construção e integração de módulos, segmento no qual os brasileiros são competitivos e que revela a participação de estaleiros locais nas redes internacionais de fornecimentos offshore.

Todo esse cenário tornou-se possível considerando-se a regra de conteúdo local, que recebeu adesões de setores do governo e da iniciativa privada. A crise em alguns estaleiros indica que ocorrerão mudanças no controle acionário das empresas, com aumento da participação de sócios internacionais.

O Cenário da Construção Naval no primeiro semestre de 2015, publicado pelo Sinaval, registra 279 obras de construção naval e offshore em andamento. Os estaleiros são ativos valiosos, e o mercado brasileiro está dimensionado pelas grandes corporações. Muitas delas têm unidades industriais em operação no Brasil, atraídas pelo mercado existente.1

Diversas dificuldades foram vencidas. Merecem destaque a aplicação de capacidade de construção local de estaleiros; a reativação de modernização de estaleiros já existentes; a ampliação da oferta de engenheiros navais; a qualificação e formação de recursos humanos para construção de navios; o aumento da atividade de detalhamento de projetos; e a formação de gerentes e líderes nos processos construtivos para planejamento de produção e da rede de fornecedores.

Houve um esforço bem-sucedido de criar uma nova categoria profissional qualificada e bem remunerada no Brasil, o metalúrgico da construção naval. É um ponto forte, que depõe a favor da regra do conteúdo local.

Ariovaldo Rocha

Ariovaldo Rocha é presidente do Sinaval (Sindicato Nacional da Indústria da Construção e Reparação Naval e Offshore)

Ilustração: Daniel Kondo

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