E se o desemprego não fosse inevitável?
Emprego para todos: diretrizes para um Programa de Garantia de Emprego pode transformar o Brasil
por Pietro Borsari[1] , Taís Dias[2], Gustavo Lívio[3], José Dari Krein[4] e Marcelo Manzano[5]
O Brasil convive hoje com uma contradição que salta aos olhos. De um lado, milhões de pessoas querem trabalhar e não conseguem encontrar uma ocupação adequada. De outro, existem milhares de necessidades sociais, urbanas, ambientais e culturais que permanecem sem atendimento. Faltam pessoas para cuidar de idosos e crianças, recuperar áreas degradadas, preservar patrimônio histórico, apoiar atividades culturais, manter espaços de convívio social, contribuir com a segurança pública, fortalecer comunidades, produzir informações para políticas públicas e melhorar a qualidade dos serviços oferecidos à população.
Se há tanta gente precisando de trabalho e tanto trabalho precisando ser feito, por que essas duas pontas permanecem desconectadas? É justamente dessa pergunta que nasce a proposta de um Programa de Garantia de Emprego (PGE).
A força da ideia está em sua simplicidade: toda pessoa que queira trabalhar e não encontre uma oportunidade adequada no mercado de trabalho teria acesso a uma ocupação remunerada em atividades socialmente úteis. Não se trata de substituir empresas privadas e atividades públicas. O objetivo é oferecer uma alternativa a partir de um vínculo administrativo de novo tipo, permitindo que as pessoas continuem trabalhando, gerando renda, desenvolvendo capacidades e contribuindo para suas comunidades enquanto buscam novas oportunidades profissionais. É um problema que pode se agravar com os avanços tecnológicos.
A proposta parte de uma visão sobre o papel do trabalho na sociedade. O trabalho é um dos principais eixos organizadores da vida social e é por meio dele que as pessoas constroem autonomia, desenvolvem habilidades, estabelecem relações sociais, participam da vida coletiva e projetam o próprio futuro. Uma sociedade que aceita a existência permanente de milhões de pessoas subutilizadas e lhes oferecem uma oportunidade, desperdiça não apenas capacidade produtiva, mas também potencial humano.
Além disso, há outros custos do desemprego que representam perdas enormes, tanto no âmbito individual quanto no público: sobrecarga dos sistemas de seguridade social e do seguro desemprego, queda da atividade econômica e da arrecadação, obsolescência das capacidades técnicas dos trabalhadores desocupados, precarização educacional intergeracional, erosão do orçamento doméstico, insegurança alimentar e nutricional, saturação do sistema de saúde, deterioração da saúde mental e vulnerabilidade à criminalidade.
Por isso, a proposta de garantir uma oportunidade de trabalho para todos que desejam trabalhar representa uma mudança importante de perspectiva. Em vez de tratar o desemprego como um problema individual, ela o reconhece como uma responsabilidade coletiva.
Os números ajudam a dimensionar o desafio. Simulações realizadas para o caso brasileiro indicam um público potencial inicial de aproximadamente 16,8 milhões de pessoas. Esse contingente reúne desempregados (52%), trabalhadores informais extremamente mal remunerados – até meio salário mínimo (32,4%) – e pessoas desalentadas (15,6%), que desistiram de procurar emprego após sucessivas tentativas frustradas. Trata-se de um grupo fortemente marcado pelas desigualdades estruturais do país: mais de dois terços delas são pessoas negras e a maioria é composta por mulheres.
Esses trabalhadores não estão distribuídos igualmente pelo território nacional. Os municípios que concentram maiores contingentes de desempregados, trabalhadores informais de baixa renda e pessoas desalentadas seriam particularmente beneficiados. Como essas situações são mais frequentes nas regiões Norte e Nordeste, o programa teria também um importante efeito de redução de desigualdades sociais e regionais.
Onde os empregos poderiam ser criados?
O Brasil possui uma imensa quantidade de necessidades coletivas que poderiam ser atendidas por meio de ocupações de interesse público. A construção de frentes de ação pressupõe um diálogo amplo com os setores que estudam e buscam construir políticas públicas nas diferentes frentes que vamos exemplificar abaixo. Uma primeira frente para pensar ocupações é na agenda social, pois existe uma séria de problemas que necessitam serem enfrentados para o país resolver as questões sociais na área da educação, saúde, saneamento, mobilidade urbana, organização da vida comunitária, apoio a famílias e comunidades mais fragilizados. Nesta perspectiva se destaca o Plano Nacional de Cuidados, que tem uma proposta ambiciosa e importante de gerar milhões de empregos com 79 ações, com a necessidade de um aporte financeiro de 24,9 bilhões de reais até 2027. É uma resposta ao problema da reprodução social, dada a mudança do perfil demográfico da população, o que leva a necessidade de cuidar das pessoas que precisam e das pessoas que cuidam. É um exemplo para enfrentamento das questões sociais.
Outra frente estratégica envolve a agenda ecológica. A emergência climática coloca o desafio, por exemplo, de ações de recuperação de áreas degradadas, reflorestamento, proteção de nascentes, gestão de resíduos, reciclagem, arborização urbana e adaptação das cidades aos eventos climáticos extremos, assim como o enfrentamento de seus efeitos. Trata-se de uma agenda que combina geração de trabalho, melhoria da qualidade de vida e proteção ambiental.
As cidades também oferecem muitas possibilidades de atividades que melhorariam a vida das pessoas. Manutenção de praças, preservação de patrimônio histórico, revitalização de bibliotecas, apoio a equipamentos públicos, iniciativas culturais e esportivas, mapeamento de problemas urbanos e produção de dados para a gestão pública são apenas alguns exemplos de atividades capazes de gerar benefícios concretos para a população.
Ainda no tema das cidades, até mesmo a questão candente da segurança pública poderia ser beneficiada. Por um lado, é amplamente reconhecido que o acesso ao emprego constitui um importante fator de redução da criminalidade, sobretudo ao oferecer renda, sentido social e perspectivas de futuro para parcelas da população mais vulneráveis ao recrutamento por organizações criminosas. Por outro, o PGE permitiria ampliar a própria concepção de segurança pública, deslocando parte de seu eixo da mera repressão para a prevenção. Entre as diversas possibilidades de ocupação estão a formação de brigadas de recuperação urbana, a criação de agentes comunitários de prevenção em contato com as forças de segurança e programas de reinserção laboral de egressos do sistema prisional.
Financiamento nacional, operação local
O financiamento do programa seria nacional, garantindo escala e estabilidade financeira, mas sua implementação ocorreria de forma descentralizada e gradual. A infraestrutura pública já existente poderia servir de base para sua operacionalização. O Sistema Nacional de Emprego (Sine), por exemplo, teria papel importante na inscrição dos trabalhadores, na intermediação das vagas e no acompanhamento das trajetórias profissionais.
O território é onde o trabalho acontece, portanto, as próprias comunidades teriam papel central na identificação das demandas prioritárias. Associações de bairro, cooperativas, empreendimentos de economia solidária, organizações da sociedade civil, universidades, equipamentos públicos e governos locais ajudariam a construir um estoque permanente de projetos e oportunidades de trabalho. Essa participação é fundamental porque ninguém conhece melhor os problemas de um território do que seus próprios moradores.
Do ponto de vista macroeconômico, um Programa de Garantia de Emprego é um importante instrumento anticíclico que funciona como um estabilizador automático da economia. Durante períodos de crescimento, quando empresas ampliam contratações, o número de participantes diminui naturalmente. Quando a economia entra em crise e o desemprego aumenta, o programa absorve trabalhadores, preservando renda e sustentando a atividade econômica local.
Em relação aos custos, estimativas internacionais mostram que programas dessa natureza costumam demandar recursos compatíveis com outras grandes políticas públicas. Levantamento de Brandão e Feijó (2025), com base na literatura internacional, identifica estimativas que variam entre 1% e 5,4% do PIB – por exemplo: Austrália, 2,3%; Áustria, 3,7%, Irlanda, 2% e Estados Unidos, 2,2%. Para o caso brasileiro, esses autores estimaram que o custo do PGE teria variado entre 1% e 2,4% do PIB caso o país tivesse um programa dessa natureza entre 2012 e 2020, considerando as médias de desemprego e pagamento de seguro-desemprego do período
Em nossa simulação[6], o custo anual do Programa de Garantia de Emprego no Brasil seria entre 0,56% e 2,23% do PIB. Esse intervalo estimado está associado ao alcance do PGE em relação ao público potencial atendido (entre 25% e 100%), que reflete o caráter anticíclico de um programa dessa natureza.
O Programa não representa uma despesa fixa. Trata-se de uma política cujo tamanho acompanha as necessidades da sociedade e as condições do mercado de trabalho. Essa lógica torna-se especialmente relevante quando observamos episódios recentes da história brasileira. Durante a recessão de 2015 e 2016 e, posteriormente, durante a pandemia de Covid-19, milhões de pessoas perderam renda e ocupação em um curto espaço de tempo. Um Programa de Garantia de Emprego poderia ter atuado como uma poderosa rede de proteção nesses contextos.
A implementação do programa poderia ocorrer de forma gradual. Seria estratégico iniciar com projetos-piloto, em cidades médias (de 200 mil a 500 mil habitantes) que apresentam uma combinação particularmente favorável: possuem escala suficiente para organizar um conjunto diversificado de ocupações socialmente úteis, mas enfrentam desafios de emprego, infraestrutura urbana e prestação de serviços que podem ser melhorados pelo programa. Além disso, uma estratégia centrada em cidades médias contribuiria para fortalecer economias locais e reduzir parte da pressão demográfica sobre as grandes metrópoles, permitindo que o programa crescesse de forma segura e sustentável.
Jornada reduzida para permitir qualificação e capacitação
Outro elemento central da proposta é a qualificação profissional. Diferentemente de muitas políticas tradicionais de emprego, o PGE combina trabalho e formação. A ideia é que as ocupações do programa sejam em tempo parcial (20 horas semanais), permitindo que os participantes se dediquem a cursos, capacitações e aperfeiçoamento profissional (10 horas semanais) – o que contribuiria, inclusive, para o redirecionamento da qualificação profissional para áreas-chaves de interesse local.
Isso é particularmente importante porque o desemprego prolongado costuma produzir efeitos duradouros. Quanto mais tempo uma pessoa permanece afastada do mercado de trabalho, maiores são as dificuldades para retornar. O trabalhador perde contatos, experiência recente e confiança. Trabalhar, mesmo em caráter temporário, ajuda a preservar habilidades, laços sociais, autoestima e perspectivas de futuro.
O programa não deve ser visto como concorrente das políticas de transferência de renda, que continuam sendo fundamentais para proteger pessoas em situação de vulnerabilidade e que não podem ou não devem trabalhar. Entretanto, há motivos para acreditar que Programas de Garantia de Empregos são mais avançados do que propostas de Renda Básica Universal. Em primeiro lugar, o PGE permite mobilizar a potência do trabalho humano ociosa para realizar atividades sociais que não têm viabilidade econômica e que são insuficientemente executadas pelo Estado. Em segundo lugar, enquanto a Renda Básica se restringe à transferência monetária, o PGE preserva o sentido social do trabalho e amplia as chances de inserção no mercado de trabalho. Em terceiro lugar, o valor pago pela remuneração do trabalho tende a ser muito superior às bolsas da renda básica. E, ainda, políticas que fortalecem o trabalho gozam de maior legitimidade social em comparação com as simples transferências monetárias.
Desafios grandes, propostas ousadas
Apesar de radical e inovadora, esse tipo de proposta já conta com experiências internacionais importantes. O exemplo mais conhecido é o Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act (MGNREGA), da Índia, considerado o maior programa de garantia de emprego do mundo. A iniciativa assegura trabalho remunerado em projetos comunitários, ambientais e de infraestrutura local para milhões de trabalhadores. Em Trinidad e Tobago, o Unemployment Relief Programme oferece oportunidades de trabalho em projetos urbanos, ambientais e comunitários. A proposta dialoga ainda com as experiências históricas do New Deal nos Estados Unidos e com iniciativas contemporâneas ligadas aos empregos verdes, à economia do cuidado e à transição ecológica.
O Brasil não está alheio a esse movimento de reorientação do sentido do Estado de Bem-Estar social da renda para o trabalho. Já começam a surgir algumas experiências de garantia de emprego em nível municipal, a exemplo dos Municípios fluminenses de Rio Bonito, Guapimirim e Tanguá (denominados “Programa Operação Trabalho”). Talvez seja a hora de olharmos com mais atenção para o potencial de programas desse tipo e elaborar políticas mais abrangentes no país.
Um Programa de Garantia de Emprego não é uma solução mágica. Os problemas estruturais do país exigem respostas mais complexas, articuladas a projeto desenvolvimento social e econômico na perspectiva de enfrentar as necessidades sociais, ambientais, de soberania nacional e de inclusão social. Mas oferece uma contribuição nas conjunturas econômicas e é uma resposta concreta para um problema que há muito tempo naturalizamos: a existência de milhões de pessoas dispostas a trabalhar enquanto inúmeras necessidades coletivas permanecem sem atendimento. No fundo, por que continuar naturalizando essa desconexão entre a força de trabalho ociosa e as necessidades coletivas urgentes?
As reflexões apresentadas neste artigo decorrem de debates coletivos desenvolvidos pelo Grupo de Pesquisa Políticas Públicas de Trabalho e Geração de Ocupações Socioambientais, sediado no Instituto de Economia da Unicamp e coordenado por Pietro Borsari e pelo professor Dari Krein. O grupo investiga as teorias e experiências internacionais de políticas garantia de emprego e desenvolve propostas adaptadas à realidade brasileira, partindo de uma premissa simples: o desemprego não é uma fatalidade econômica. É um problema político. E, como tal, pode ser enfrentado.
Referências bibliográficas
BRANDÃO, Vinicius; FEIJÓ, Carmem. Política macroeconômica, desenvolvimento local e Job Guarantee: uma análise inter-relacionada.
TCHERNEVA, Pavlina R. The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation. Working Paper n. 902. Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College, 2018.
[1] Pesquisador de pós-doutorado do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT) do Instituto de Economia da Unicamp e do INCT Trabalho, Inclusão e Igualdade.
[2] Doutoranda em Desenvolvimento Econômico no Instituto de Economia da Unicamp na área social e do trabalho, e cocoordenadora do GT de Economia das Relações Raciais da Sociedade de Economia Política.
[3] Doutorando em teoria do Estado pela PUC-Rio. Promotor de Justiça pelo MPE-RJ.
[4] Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do CESIT/IE/Unicamp e membro da REMIR e do INCT Trabalho, Inclusão e Igualdade.
[5] Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador e diretor do CESIT/IE/Unicamp.
[6] Para fins das estimativas apresentadas neste documento, adotaram-se os seguintes parâmetros: (i) jornada semanal de 20 horas de trabalho em ocupações socioambientais, remuneradas com base no salário mínimo-hora, acrescida de 10 horas semanais de qualificação profissional remuneradas à razão de 50% do salário mínimo-hora, resultando em remuneração mensal de R$ 1.013,00 por participante; (ii) contribuição adicional equivalente a 11% da remuneração ao RGPS, custeada pelo próprio programa, assegurando aos participantes proteção social (ex.: auxílio para incapacidade temporária, licença maternidade, aposentadoria por idade e pensão por morte); e (iii) despesas de administração, materiais e equipamentos correspondentes a 25% dos custos de pessoal (remuneração e contribuição previdenciária), em adaptação às referências da literatura internacional (Tcherneva, 2018). Nessa configuração, os recursos totais do programa são destinados na proporção 80%-20% entre remunerações (dos participantes) e despesas de execução operacional, respectivamente. Os dados relativos ao 4º trimestre de 2025 da PNADc (IBGE) – foram utilizados os microdados extraídos pelo Cesit.
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