O conceito de espaço de política e a transição climática na atual conjuntura
por Carmem Feijó e Fernanda Feil
O conceito de espaço de política refere-se à capacidade dos governos de utilizar instrumentos fiscais, monetários, cambiais, financeiros e industriais para promover o desenvolvimento econômico, a transformação estrutural e a ampliação do bem-estar social. Em outras palavras, diz respeito ao grau de autonomia que os Estados têm para definir e implementar estratégias de longo prazo voltadas à expansão da capacidade produtiva, à geração de emprego, à inovação tecnológica e à redução das desigualdades.
Nas economias periféricas, como a brasileira, esse espaço de política é condicionado por fatores internos e externos. Entre estes últimos, destaca-se a inserção subordinada no Sistema Monetário e Financeiro Internacional, caracterizado pela existência de uma hierarquia de moedas. Os mercados globais de capitais não operam em condições de igualdade entre as diferentes moedas nacionais. No topo dessa hierarquia encontram-se as moedas que desempenham plenamente as funções internacionais de reserva de valor, meio de pagamento e unidade de conta, especialmente o dólar norte-americano, seguido pelo euro e pelo iene. Em posições intermediárias estão as moedas de outras economias avançadas e de alguns países emergentes. Na base da hierarquia encontram-se as moedas da maior parte do mundo em desenvolvimento, cuja demanda internacional é limitada e cuja aceitação como reserva de valor é reduzida.
Essa estrutura hierárquica gera importantes assimetrias. Países emissores de moedas centrais conseguem financiar déficits, expandir gastos públicos e conduzir políticas anticíclicas com maior liberdade, uma vez que seus ativos são amplamente demandados pelos investidores globais. Já os países periféricos enfrentam restrições mais severas, pois dependem da manutenção da confiança dos mercados financeiros internacionais para garantir o ingresso de capitais e a estabilidade de suas moedas. Como consequência, sua política econômica tende a ser permanentemente influenciada pelas expectativas dos investidores e pelas condições de liquidez dos mercados globais.
No caso brasileiro, a integração financeira internacional, aprofundada a partir da década de 1990, ampliou a vulnerabilidade da economia às oscilações dos fluxos de capital internacional. Embora essa integração tenha proporcionado maior acesso ao financiamento externo, ela também reduziu a autonomia das autoridades econômicas, submetendo a formulação das políticas domésticas às pressões exercidas pelos mercados financeiros globais. Em um contexto de elevada mobilidade de capitais, decisões relacionadas à taxa de juros, ao gasto público ou à gestão cambial passam a ser avaliadas continuamente pelos investidores, restringindo o leque de opções disponíveis para a promoção do desenvolvimento.
Nosso argumento é que o atual arranjo macroeconômico brasileiro, estruturado em torno do tripé composto por metas de inflação, metas fiscais e câmbio flexível, tem contribuído para limitar o crescimento econômico e dificultar a realização de investimentos produtivos de longo prazo. Embora esse regime tenha sido concebido para assegurar estabilidade macroeconômica, sua operação concreta produziu incentivos que favorecem aplicações financeiras em detrimento da expansão da capacidade produtiva.
Do ponto de vista monetário, a condução conservadora da política monetária tem mantido as taxas reais de juros em patamares elevados por longos períodos. O elevado custo do crédito reduz a atratividade dos investimentos produtivos, especialmente aqueles associados à inovação tecnológica, à infraestrutura e à transformação industrial, cujos retornos se materializam apenas no longo prazo. Ao mesmo tempo, juros elevados ampliam a rentabilidade das aplicações financeiras, estimulando processos de financeirização e reforçando a preferência por ativos líquidos em detrimento do investimento produtivo.
No campo fiscal, os diferentes regimes fiscais implementados desde os anos 1990 foram concebidos prioritariamente para garantir a sustentabilidade da dívida pública e a credibilidade junto aos mercados financeiros. Embora a disciplina fiscal seja um elemento importante da gestão macroeconômica, na prática o investimento público tem sido frequentemente utilizado como principal variável de ajuste. Em momentos de restrição orçamentária, projetos de infraestrutura, inovação, ciência e tecnologia tendem a ser reduzidos ou adiados, comprometendo a capacidade do Estado de induzir transformações estruturais e coordenar estratégias de desenvolvimento de longo prazo.
Por sua vez, o regime cambial também impõe limitações importantes. A necessidade de atrair capitais externos para financiar déficits em transações correntes e estabilizar o mercado cambial contribui para a manutenção de taxas de juros elevadas. Esse mecanismo frequentemente resulta em ciclos de apreciação da taxa de câmbio, reduzindo a competitividade dos setores manufatureiros e dificultando a diversificação produtiva. Diversos estudos sobre a desindustrialização brasileira apontam a valorização cambial persistente como um dos fatores responsáveis pela perda de complexidade produtiva, pela redução da participação da indústria de transformação no PIB e pela reprimarização da pauta exportadora.
Em uma perspectiva de longo prazo, a crescente dependência de fluxos financeiros internacionais tende a reforçar a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Além de aumentar a exposição a ciclos de liquidez global e mudanças nas condições financeiras internacionais, essa dependência restringe a capacidade de planejamento estratégico do Estado, reduzindo o potencial de crescimento sustentado e contribuindo para a perda de dinamismo econômico observada nas últimas décadas.
É nesse contexto que a atual gestão econômica buscou recuperar instrumentos de política industrial e de planejamento do desenvolvimento por meio do lançamento da Nova Indústria Brasil (NIB) e do Plano de Transformação Ecológica (PTE). Essas iniciativas representam uma tentativa de recolocar o Estado no centro da coordenação do processo de transformação produtiva, articulando os objetivos de reindustrialização, inovação tecnológica e sustentabilidade ambiental.
O Plano de Transformação Ecológica, em particular, procura responder simultaneamente aos desafios climáticos e às restrições impostas pelo atual regime macroeconômico. Diante da reduzida margem para expansão do gasto público, o plano prioriza a mobilização de recursos financeiros por meio de instrumentos capazes de atrair capital privado nacional e internacional para projetos de transição ecológica.
Entre os principais instrumentos destacam-se os Títulos Soberanos Sustentáveis, que permitem ao Estado captar recursos nos mercados internacionais para financiar iniciativas vinculadas à agenda climática. Parte desses recursos é direcionada ao Fundo Clima, possibilitando a oferta de crédito em moeda nacional a custos inferiores aos praticados pelo mercado. Nesse sentido, os títulos sustentáveis funcionam como uma espécie de “regra de ouro verde”, ao vincular o endividamento público à realização de investimentos voltados à transformação ecológica e ao desenvolvimento sustentável.
Outro instrumento relevante é o Programa Eco Invest Brasil, que utiliza recursos públicos para reduzir riscos associados aos investimentos privados em projetos verdes. Por meio de mecanismos como garantias e proteção cambial, o programa busca atrair investidores internacionais para financiar empreendimentos alinhados aos objetivos climáticos. Nesse modelo, o Estado atua principalmente como indutor, coordenador e mitigador de riscos, criando condições para ampliar a participação do capital privado no financiamento da transição.
Apesar de seu potencial para mobilizar recursos em larga escala, o PTE permanece amplamente compatível com o atual arcabouço macroeconômico. Em vez de ampliar diretamente o investimento público, o plano aposta na capacidade de alavancar recursos privados por meio de mecanismos financeiros. Essa estratégia apresenta vantagens, sobretudo em um contexto de restrições fiscais, mas também levanta questionamentos sobre os limites da autonomia estatal na definição das prioridades de desenvolvimento.
A dependência de mecanismos de de-risking e da participação de investidores privados internacionais pode reforçar a lógica segundo a qual os projetos são selecionados prioritariamente com base em critérios de rentabilidade financeira, e não necessariamente de transformação estrutural. Existe, portanto, o risco de que a agenda da transição ecológica seja conduzida de forma subordinada às expectativas dos mercados financeiros, limitando a capacidade do Estado de orientar os investimentos para objetivos estratégicos de longo prazo.
Além disso, sem uma coordenação robusta entre as políticas climática, industrial, científica e tecnológica, a transição ecológica pode reproduzir padrões históricos de inserção internacional da economia brasileira. Nesse cenário, o país correria o risco de consolidar-se como fornecedor de recursos naturais, minerais críticos, biomassa e outros insumos básicos necessários à descarbonização das economias centrais, sem internalizar os segmentos de maior valor agregado das novas cadeias produtivas verdes. Em vez de promover um processo de transformação estrutural, a transição poderia aprofundar tendências de especialização regressiva e dependência tecnológica.
Diante desses desafios, defendemos que a transição ecológica deve ser concebida não apenas como uma agenda ambiental, mas como uma estratégia de desenvolvimento nacional. Para que o Plano de Transformação Ecológica seja efetivo, é necessário que ele contribua para ampliar a complexidade produtiva da economia brasileira, fortalecer a capacidade tecnológica doméstica e promover a diversificação industrial.
Isso requer a ampliação do espaço de política disponível ao Estado brasileiro, bem como uma articulação mais estreita entre as políticas macroeconômica, industrial, tecnológica e climática. Somente por meio dessa coordenação será possível transformar a agenda climática em um vetor de mudança estrutural, capaz de fortalecer a autonomia nacional, elevar a produtividade, gerar empregos de qualidade e superar o baixo dinamismo econômico que caracteriza a trajetória brasileira nas últimas décadas. Para uma discussão mais ampla sobre os temas tratados, ver o recém-lançado Boletim FINDE, em parceria com o CeFiS, Centro de Finanças Sustentáveis e Políticas Públicas (https://finde.uff.br/wp-content/uploads/sites/43/2026/08/BoletimFinde21_edicao_especial.pdf)
Carmem Feijó – Diretora Acadêmica no Centro de Finanças Sustentáveis – CeFiS, Professora titular na UFF, pesquisadora CNPQ e coordenadora do Grupo de Pesquisa em Financeirização e Desenvolvimento – Finde/UFF
Fernanda Feil – Diretora de Finanças Sustentáveis no CeFiS, Professora colaboradora no Programa de Pós-graduação em economia da UFF e pesquisadora do Finde/UFF
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