Teto de gastos: a gestão da política fiscal não é um debate meramente “técnico”, por Camila Vaz e Caio Vilella

Precisamos entender em que ideias  essa regra está fundamentada e quais são as críticas tanto aos seus pressupostos teóricos, como aos seus efeitos econômicos e sociais

Democracia e Economia – Finde

Teto de gastos: a gestão da política fiscal não é um debate meramente “técnico”.[1]

por Camila Vaz[2] e Caio Vilella[3]

O teto de gastos é   um dos temas mais debatidos a respeito da política fiscal brasileira. A despeito das críticas a essa regra, parece dominar na mídia tradicional a ideia de que ela é fundamental para a recuperação econômica do país. No entanto, tal perspectiva não é consensual entre os economistas. Em primeiro lugar porque a regra, assim como boa parte das regras fiscais, parte de um conjunto de pressupostos teóricos passíveis de questionamentos. A segunda razão se refere aos efeitos do teto de gastos na economia e na garantia dos direitos sociais. Inacreditavelmente, políticas macroeconômicas são vistas muitas vezes como medidas “meramente técnicas”, como se as motivações para sua instituição ou seus efeitos não pudessem ser questionados e nem passíveis de controle democrático. No entanto, isso não é verdade e para demonstrar como isso se refere ao debate do teto de gastos, vale fazer algumas ponderações.

Em primeiro lugar, é preciso compreender o que são regras fiscais. De forma simplificada, o orçamento público estima o fluxo de caixa da União ao longo de um ano– um exercício financeiro, permitindo projetar as receitas e planejar as despesas do governo. Mais do que isso, constitui-se como um instrumento para desenvolver econômica e socialmente o país, de forma a planejar suas políticas públicas, estabelecer prioridades e analisar os resultados do que foi implementado. As regras fiscais atuam justamente limitando a elaboração e execução desse orçamento.

Em segundo lugar, precisamos entender em que ideias  essa regra está fundamentada e quais são as críticas tanto aos seus pressupostos teóricos, como aos seus efeitos econômicos e sociais. A regra está baseada em um conjunto de pressupostos teóricos associados ao pensamento econômico ortodoxo a respeito de como funciona a economia e de qual deve ser o papel do Estado e da política fiscal. Nessa perspectiva, a política fiscal seria ineficiente para estimular a economia no longo prazo, com esse instrumento devendo ser constrangido e tendo como objetivo fundamental garantir a sustentabilidade da dívida pública. Daqui já surge a primeira divergência. Isso porque, na abordagem keynesiana, a política fiscal é um instrumento fundamental para  estimular a economia, seja por meio de investimentos públicos, seja por meio de outros gastos do governo. Assim, nessa perspectiva, o governo teria a função análoga a de um motorista que deveria assumir o volante e guiar o carro em uma estrada tortuosa para chegar ao seu destino, neste caso: o pleno emprego.

A depender do tipo de gasto realizado e seu efeito sobre os demais agentes da economia, o seu impacto sobre o PIB pode não ser suficiente para aumentar proporcionalmente a arrecadação, acarretando aumento da dívida pública. Mas nem sempre isso pode ser interpretado como um sinal de “irresponsabilidade” ou má gestão, tudo depende do objetivo almejado. Um exemplo claro foi o auxílio emergencial pago no início da pandemia, que beneficiou cerca de 67,9 milhões de pessoas. Se por um lado a dívida pública aumentou como consequência do dispêndio realizado, por outro, distribuiu-se renda e combateu fome e miséria, ainda que apenas momentaneamente. Adiciona-se ainda, o impacto destes gastos sobre o PIB, que caiu 3,9% em 2020, valor que, segundo estudo da USP, poderia ter chegado a 14,8% sem o auxílio (SANCHES et al., 2021).

Outra ideia, vinculada à anterior, que também fundamenta o teto de gastos é a hipótese de “contração fiscal expansionista”, isto é, de que uma redução nos gastos do governo, levaria a uma melhora na confiança dos investidores privados, queda na taxa de juros e, com isso, aumento dos investimentos privados, o que geraria crescimento econômico. Tal perspectiva vem sendo há tempos questionada pela literatura econômica, tanto por conta da recessão que se iniciou no biênio 2007/2008, como por conta da crise da Covid-19 e da consequente necessidade de atuação estatal via política fiscal. Mais do que isso, estudos concluíram que uma contração fiscal, sobretudo em momentos de crise, pode piorar a situação econômica.

No entanto, vale notar que o problema não se restringe à questão econômica, isso porque além dos efeitos deletérios na economia, há os efeitos sociais, uma vez que a medida tende a restringir despesas que distribuem renda e garantem direitos de cidadania.  Já temos atualmente alguns elementos para verificar os efeitos do teto nas áreas sociais. No que tange à saúde, por exemplo,  o teto,  desde 2018, já retirou do orçamento do SUS cerca de R$ 37 bilhões (Moretti, 2022). No caso da educação, a tendência tem sido a redução dos gastos. Na série que vai de 2012 a 2021, verifica-se que, em 2021, esse grupo de despesas foi o mais baixo da série.

Gráfico 1 – Função Educação – Despesas pagas e restos a pagar pagos (em Bilhões)

No que concerne aos investimentos públicos do Governo Central em relação ao PIB, em 2021, de acordo com dados do IBRE-FGV, estes voltaram ao patamar do início dos anos 2000, sendo o terceiro mais baixo da séria história no período que começa a partir dos anos 1990 (Gráfico 2). Vale notar que essas despesas são consideradas fundamentais para a recuperação econômica.

Gráfico 2 – Investimentos do Governo Central (1990 – 2020, %PIB)

A restrição dos gastos públicos via teto de gastos, ocorre em meio a uma taxa de desocupação de  mais de 12% (IBGE). Soma-se a isso, o fato da inflação estar na casa dos 10,06% no acumulado de 2021 (IBGE), o que corrói o poder de compra da população. Diante disso, o governo deve atuar, via política fiscal, isto é, por meio do seu orçamento público, visando, por um lado, garantir direitos sociais e, por outro, recuperar a economia, mas para tanto é preciso superar os entraves impostos pelo teto de gastos. Nesse sentido, debater sobre os pressupostos que legitimam políticas macroeconômicas e seus efeitos na economia e na vida das pessoas é fundamental. Ao fim e ao cabo, o que está em jogo é o propósito de ser do orçamento público e da política fiscal do governo. Se entendemos que estes deveriam ter como objetivo central a garantia da cidadania, da democracia e de um desenvolvimento econômico sustentável, o teto de gastos certamente não parece ser uma ferramenta desejada.

Referências Bibliográficas

MORETTI, B. Teto de gastos: As restrições artificiais já retiraram R$ 37 bilhões do SUS. Carta Capital, 2022. Disponível em: https://www.cartacapital.com.br/blogs/observatorio-banco-central/teto-de-gastos-as-restricoes-artificiais-ja-retiraram-r-37-bilhoes-do-sus/

Sanches, Marina; Cardomingo, Matias; Carvalho, Laura (2021). Quão mais fundo poderia ter sido esse poço? Analisando o efeito estabilizador do Auxílio Emergencial em 2020 (Nota de Política Econômica nº 007). MADE/USP.

VILELLA, C. VAZ, C. (2021). Regras Fiscais no Brasil: Prática e Teoria. Mimeo.


[1] Uma versão mais extensa deste texto, com maiores referências bibliográficas e detalhes teóricos pode ser lida no Boletim do GEEP v.1/2022.

[2] Camila Vaz é doutoranda em Ciência Política pelo @uerj_iesp e pesquisadora do @GEEP-IESP e GESP-UFRJ.

[3] Caio Vilella é professor da UFRJ, doutorando em Economia (UFRJ)  e pesquisador do GESP-UFRJ.

FINDE – O grupo de pesquisa em Financeirização e Desenvolvimento (FINDE) congrega pesquisadores da UFF e de outras instituições, interessados em discutir questões acadêmicas relacionadas ao avanço do processo de financeirização e seus impactos sobre o desenvolvimento socioeconômico das economias modernas. (FINDE | Grupo de Pesquisa em Financeirização e Desenvolvimento do PPGE/UFF)

Grupo de Estudos de Economia e Política (GEEP) do IESP/UERJ é formado por cientistas políticos e economistas. O grupo objetiva estimular o diálogo e interação entre Economia e Política, tanto na formulação teórica quanto na análise da realidade do Brasil e de outros países. (Apresentação – GEEP – Grupo de Estudos de Economia e Política (uerj.br))

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