A quem interessa uma transformação da estrutura econômica?
por Elcemir Paço Cunha
A Câmara dos Deputados aprovou, com expressivos 308 votos, o Projeto de Lei nº 4.133/2023 sobre “diretrizes para a formulação da política industrial, tecnológica e de comércio exterior brasileira”. O normativo registra que “política industrial, tecnológica e de comércio exterior brasileira compreende todas as ações da administração direta e indireta da União voltadas para o desenvolvimento produtivo setorial, o progresso tecnológico, a capacidade inovadora, a industrialização e o crescimento dos serviços avançados e especializados”. Em sua justificativa comparece a preocupação com “a “neoindustrialização” do País, com medidas capazes de contribuir para o desenvolvimento industrial brasileiro, aumentar a resiliência das cadeias produtivas nacionais, impulsionar a capacidade tecnológica e de inovação de nossas indústrias”.
O texto “A estabilização institucional da política industrial como política de Estado” circulou consideravelmente na semana em que foi publicado. Diferentes sites o republicaram, demonstrando haver pelo menos algum interesse editorial a respeito do tema. O texto é um comentário justo e pertinente ao PL e oferece uma repercussão do seu conteúdo. Defende que políticas industriais necessitam de continuidade institucional para produzir resultados duradouros. Seu argumento central: o problema no país nunca foi a inexistência de instrumentos de política industrial, mas sua fragmentação, descontinuidade e ausência de mecanismos permanentes de coordenação, avaliação, aprendizagem e responsabilização. Em suma, sua institucionalização.
Nesse sentido, considera que o PL 4.133/2023 representaria um avanço por criar uma “arquitetura institucional” capaz de conferir maior estabilidade às políticas industriais. Registra que o “projeto procura criar procedimentos para que as prioridades produtivas sejam explicitadas, justificadas, acompanhadas e revistas com base em objetivos, metas e avaliação de resultados”. Sublinha a necessidade de “direção política legítima e coordenação intersetorial” as quais “não podem ser improvisadas a cada mudança de comando”. Sustenta que o “mérito do projeto está em tentar combinar ambição estratégica, disciplina institucional e controle democrático”. Parece ser um evento importante na República.
Trata-se de um acontecimento importante? Sim, de fato. Até mesmo porque a história recente da política industrial brasileira oferece inúmeros exemplos de programas interrompidos e prioridades alteradas a cada governo. O comentário é acertado ao considerar que política desse tipo, para ser realmente efetiva, exige horizonte temporal mais longo do que aquele proporcionado pelos ciclos eleitorais. E também não é ingênuo. Reconhece tanto que o “PL 4133 não faz milagres” quanto a existência de “riscos reais”:
“O primeiro é transformar a nova lei em peça declaratória, com metas amplas demais. O segundo é a captura por interesses de baixa produtividade, que convertem a linguagem da soberania em justificativa para benefícios sem transformação estrutural. O terceiro é produzir formalismo burocrático vazio. O quarto – e vital – é não resolver a articulação com a política macroeconômica, especialmente juros, câmbio e financiamento de longo prazo”. (grifos nossos)
Em suma, o autor do comentário está, assim como o referido PL que comenta, em sintonia com as atuais ações governamentais em todas as partes do mundo. Não é que tenha deixado de existir política industrial nas décadas pregressas, mas agora parece ganhar novas luzes e maior audiência. Essa mesma sintonia autoriza uma consideração de conjunto a respeito do tema, sobretudo porque parece dominar uma posição segundo a qual uma “arquitetura institucional” é o fator decisivo à efetividade de política industrial.
Pois bem, também em geral admite-se que política industrial é um conjunto de medidas estatais estudadas e implementadas com vistas a forjar e direcionar o que uma economia nacional produz em pontos considerados estratégicos de todos os seus setores. Nesse sentido, é comum registrar o objetivo de realizar transformação estrutural, como apareceu na passagem anterior. Serve como reforço disso o entendimento de que essa política buscaria uma “transformação da estrutura econômica para alcançar um determinado objetivo público”. Também não é incomum o registro dos entraves brasileiros, tais como “problemas de governança, de construção e mobilização de capacidades burocrático-organizacionais de articulação público-privada e de formulação de instrumentos financeiros robustos e sustentáveis”.
Os leitores habituados à crítica da economia política poderiam se perguntar pela natureza dos elementos centrais, já que é o Estado que aparece como sujeito da política, os meios como tais medidas, o objeto na figura da economia capitalista nacional e os fins representados pela transformação estrutural dessa economia. É pergunta pertinente. Compartilho da impressão de que o modo como a política industrial é representada com maior frequência produz, involuntariamente talvez, uma sanitarização conceitual do modo de produção capitalista e de suas contradições. Já disseram que no “domínio da economia política” a natureza do material sobre o qual se debruça “chama ao campo da luta contra ela as paixões mais violentas, mais mesquinhas e mais odiosas do peito humano, as Fúrias do interesse privado”. Em matéria de política industrial não é uma vírgula diferente.
Justamente porque a política industrial é relevante especialmente no atual estágio do século XXI, e com isso temos acordo, ela exige uma fundamentação mais aprofundada, pede uma dose maior de realismo ao menos (como já adicionamos sobre capacidade orçamentária e política). Não devemos ignorar a importância da engenharia institucional. Ao contrário, devemos entender que sua estabilidade somente pode ser alcançada a partir das relações sociais que lhe dão origem.
O primeiro ponto refere-se à própria noção de “política de Estado”. Em geral, é muito frequente o emprego dessa expressão para defender mecanismos que garantam continuidade administrativa e previsibilidade das estratégias industriais. Todavia, a própria natureza do Estado permanece pouco problematizada.
Já é lugar-comum reconhecer que o Estado não constitui um espaço neutro destinado a organizar racionalmente o desenvolvimento econômico, particularmente no que toca à política industrial. Trata-se de uma forma histórica de organização da dominação política produzida pelas próprias relações sociais predominantes. Em consequência, políticas de Estado não existem acima dos conflitos sociais uma vez que, na verdade, expressam determinadas correlações de força entre classes e entre frações dessas classes, especialmente as frações do capital que, hoje – arrisco dizer –, protagonizam o principal conflito social no Brasil.
Essa distinção altera significativamente o problema da continuidade da política industrial. A questão deixa de ser apenas como proteger institucionalmente essa política das mudanças de governo. Passa a ser a de compreender quais correlações de forças sociais são capazes de reproduzir continuamente essa política. Certo desenho institucional, de fato, pode conferir estabilidade administrativa, como se sabe, mas não substitui a sustentação política necessária para sua reprodução histórica de longo alcance.
A expressiva votação na Câmara ilustra esse ponto. Ela poderia dar a impressão de que a política industrial teria ultrapassado uma agenda estritamente governista. É bom lembrar que os interesses econômicos estão bem representados na Câmara e certamente se veem refletidos de muitas formas na política industrial. É uma oportunidade para fazer negócios, digamos. E ainda que uma ampla maioria parlamentar possua, de fato, algum outro significado político, ela não constitui evidência suficiente da formação de uma direção duradoura. Coalizões legislativas, especialmente no Brasil, são frequentemente conjunturais, instáveis e podem refletir acomodações temporárias entre diferentes interesses econômicos quando não expressam apenas as piores tendências nacionais – como parece ser uma propensão bastante atual.
Um segundo ponto sanitarizado com frequência é a base irrefutável do modo de produção capitalista: o processo de acumulação. E isso abre um verdadeiro vespeiro que, ao que parece, todos procuram evitar na discussão sobre política industrial. Isso se vê na tendência geral de apresentar a política industrial predominantemente como um problema de “coordenação institucional”. Ao fundo disso, entretanto, políticas industriais são essencialmente medidas administrativas, jurídicas e políticas de reorganização da acumulação de capital. É uma resposta a um dado padrão de acumulação e aos conflitos que enseja.
Como sabemos, a decisão de investir na produção industrial depende da rentabilidade esperada, da concorrência internacional, das condições tecnológicas, do financiamento, da taxa de juros e de variações dos mercados. Quando se reconhece, por exemplo como o fez o comentário ao citado PL, que a ausência de articulação entre política industrial e política macroeconômica constitui um dos vitais obstáculos históricos ao desenvolvimento brasileiro, é necessário admitir que estamos considerando os grandes interesses econômicos nacionais e internacionais que moldam os rumos da economia nacional.
De tal modo, essa articulação entre política industrial e política macroeconômica não constitui apenas um problema de coordenação entre políticas públicas. Ela expressa diferentes formas de repartição da riqueza socialmente produzida. Taxas de juros elevadas podem refletir a predominância de determinados interesses financeiros sobre formas produtivas, como todos sabem. As justificativas com respeito às metas de inflação supostamente provocadas por consumo são muito frágeis. Nesse assunto, quando muito, costumam atribuir aos custos internacionais a pressão inflacionária apurada domesticamente. Ninguém teve a devida coragem de investigar como se comportaram as taxas de lucro que pressionam os preços para cima e o papel disso na composição inflacionária que aperta a vida da população. Assim, compreender por que a indústria perdeu espaço num processo continuado de desindustrialização exige investigar a dinâmica do processo de acumulação capitalista e da repartição da riqueza social, e não apenas aperfeiçoar seus mecanismos de governança.
Ainda mexendo nesse vespeiro, trata-se em geral do “setor produtivo”, “empresas”, “mercado” como fossem algo relativamente homogêneo. Existe um interesse comum suficientemente coeso para sustentar uma política industrial permanente? A economia política brasileira caracteriza-se ou não por intensas disputas entre diferentes frações do capital? Capital financeiro, agronegócio exportador, mineração, indústria de transformação, plataformas digitais, empresas multinacionais, além das instrumentalizações das entidades de classe e dos fios que ligam muitos dessas frações e agentes entre si e ao próprio Estado e à sua tecnocracia, respondem de modos variados a incentivos econômicos distintos e podem competir pelos mesmos fundos públicos, particularmente pelos incentivos, recursos e créditos destinados ao financiamento da política industrial. E podem não só competir como também, ao cabo, predominar.
Isso é muito relevante porquanto qualquer política desse tipo redistribui vantagens relativas entre essas frações. A questão central deixa de ser apenas construir instituições estáveis e passa a ser identificar quais interesses econômicos serão relativamente fortalecidos por essa estabilidade. Como sabemos que o Estado não é espaço neutro, uma entidade racional que paira acima de tais conflitos, é preciso saber quais grupos dominam essa estrutura e sua potência e quais compromissos ficam assumidos. Em algum momento de profunda reflexão realmente precisamos perguntar se os problemas e obstáculos identificados, particularmente quanto à política industrial, não são, eles próprios, produtos necessários dos interesses dominantes historicamente no país, para os quais uma transformação estrutural da economia é antes de tudo uma ameaça.
É necessário incluir a classe trabalhadora nesse quadro do conflito social ao qual a política industrial é uma resposta. No bojo das discussões sobre essa política, as medidas direcionadoras são frequentemente apresentadas como estratégias de inovação, produtividade e fortalecimento das capacidades econômicas nacionais. Raramente são consideradas as relações de compra e venda de força de trabalho que essa política também reorganiza, uma vez que uma “neoindustrialização” significaria também novas formas de exploração, qualificação profissional, outros patamares salariais, distribuição da renda, organização sindical e conflitos distributivos decorrentes de um dinamismo econômico superior. Essa baixa frequência da inclusão do trabalho na equação revela que a análise se volta mais para o capital, enquanto o trabalho aparece apenas de forma assessória. Revela, como dito antes, que o principal conflito para o qual a política industrial é uma resposta expressa mais os grandes interesses do capital então predominantes.
Também vale levar em consideração o contexto internacional nesse tema. Devemos perguntar especialmente sobre a integração subordinada do país no mercado mundial e sua potência de alterar sua posição na divisão internacional do trabalho ou nas chamadas “cadeias de valor”. O problema não consiste apenas em possuir política industrial, mas em compreender como tais cadeias, propriedade intelectual, finanças internacionais e hierarquias tecnológicas limitam ou ampliam as possibilidades da transformação estrutural requerida. Num contexto crescentemente turbulento, não seria mero requinte incorporar os interesses das grandes potências como facilitadores ou obstáculos dos saltos tecnológicos possibilitados por uma política industrial bem-sucedida. As reações ante a autonomia tecnológica no caso do PIX são sintomáticas.
Nesse ponto, temos que reconhecer que uma “arquitetura institucional” favorável pode de fato produzir efeitos. Quase sempre as análises mais visitadas trazem implícito que melhores instituições tenderiam a produzir políticas industriais mais estáveis. Mas elas próprias são historicamente produzidas. Constituem resultado histórico de determinados padrões de acumulação e do fluxo e da disponibilidade de capitais, de atuação de classes dirigentes e de alianças entre classes, e da própria configuração do Estado capitalista e de sua potência direcionadora interna e de influência externa. Tais condições objetivas precisam ser consideradas para encerrar com a recorrente conclusão segundo a qual uma “arquitetura” não foi suficiente. Nesse sentido, é importante ter clareza de que nenhum conselho, sistema de monitoramento, mecanismo de avaliação e de aprendizagem tem a potência de preservar indefinidamente uma política industrial quando desaparecem as condições objetivas e a “coalizão social” responsável por sua reprodução.
Mas, de fato, o PL não faz milagres. Por isso mesmo não é irrelevante considerar a análise da engenharia institucional à luz da economia política nacional porquanto é necessário compreender como o próprio Estado é produzido pelas relações sociais do capitalismo contemporâneo e como essas relações condicionam tanto a criação quanto a permanência das instituições que se pretende fortalecer. Por isso, parece ser incontornável reconhecer que a política industrial é uma resposta aos conflitos econômicos tanto entre as frações classistas quanto no relacionamento interestatal, conflitos que decorrem do próprio processo de acumulação do qual o Estado é estruturalmente dependente e que procura gerenciar.
Elcemir Paço Cunha – Professor Associado da Universidade Federal de Juiz de Fora.
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