O pré-sal e o pós-golpe
por Deborah Bronz
Em 2010, telegramas diplomáticos publicados pelo WikiLeaks, uma organização que divulga arquivos confidenciais, continham diálogos entre executivos da empresa de petróleo Chevron e José Serra, então candidato à Presidência da República. Serra sugeria reverter o modelo de partilha do pré-sal recém-aprovado, que garantia à Petrobras o papel de operadora exclusiva e participação mínima de 30% nos blocos de exploração. Poucos anos depois, em 2016, logo após o impeachment de Dilma Rousseff, Serra já era senador e liderou a mudança legal que retirou essa obrigatoriedade, abrindo caminho para maior controle privado e internacional sobre as reservas. Esse episódio ilustra como o setor energético atua na interface com a política promovendo mudanças regulatórias para atender aos interesses do mercado.
No mesmo período, diversos setores industriais ampliaram sua influência sobre o Legislativo e o Executivo, impulsionando a flexibilização das regras ambientais. O déficit orçamentário da política ambiental e de técnicos nos órgãos públicos reduziram a capacidade de regulação e fiscalização dos órgãos ambientais. Sob o discurso de “segurança jurídica”, “desburocratização” e “agilidade”, tem avançado um modelo de autorregulação empresarial no qual se propaga a ideia da ação estatal como entrave, e não como garantidora de direitos.
A nova lei geral do licenciamento ambiental expressa de forma clara essa lógica, ao enfraquecer salvaguardas sociais e direitos já assegurados a quilombolas, indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, os chamados PCTs (apresentei aqui uma análise dos possíveis efeitos do Projeto de Lei 2159/2021, conhecido como o PL da Devastação, sobre as terras tradicionalmente ocupadas no Brasil). Outro caso de retrocesso no licenciamento federal é a nova política de mitigação do Ibama, consolidada pela Instrução Normativa nº 14 de 12 de maio de 2023, que instituiu o Plano Macrorregional de Gestão de Impactos Sinérgicos das Atividades Marítimas de Produção e Escoamento de Petróleo e Gás, apelidado de Plano Macro.
Este Plano foi elaborado pelo Ibama e especialistas, em parceria com representantes das operadoras de petróleo, sem a participação de inúmeras coletividades e instituições que têm atuado nessa área. Por isso, movimentos sociais e grupos representativos de PCTs vêm se articulando para questionar este processo. Antes de tratar do Plano, porém, é necessário situar brevemente alguns direitos já reconhecidos no campo ambiental, para explicitar o contraste entre tais conquistas e o modelo de mitigação proposto.
Os direitos de PCTs na mitigação ambiental de petróleo e gás
A educação ambiental tornou-se uma medida obrigatória de mitigação no licenciamento federal a partir da Instrução Normativa do Ibama 02/2012. Sob essa rubrica inúmeras ações passaram a se desenvolver com o objetivo de “promover a organização e contribuir para a participação qualificada nos processos decisórios sobre atividades que afetam a qualidade de vida, a gestão territorial e o meio ambiente” (Guia para Elaboração dos Programas de Educação Ambiental – Ibama, 2019).
Essa diretriz foi aprofundada pela Nota Técnica 02/2018, ao estabelecer que os projetos devem priorizar populações em situação de maior vulnerabilidade socioambiental como quilombolas, indígenas, caiçaras e demais PCTs. O reconhecimento desses grupos como sujeitos prioritários da educação ambiental se fundamentou tanto em sua maior exposição a riscos ambientais quanto aos impactos dos empreendimentos em seus modos de vida e suas terras tradicionalmente ocupadas.
Esse entendimento, que figurou até muito recentemente, se apoia em um arcabouço jurídico robusto que assegura direitos territoriais, culturais e ambientais a essas coletividades, desde a Constituição de 1988 e a Convenção 169 da OIT até decretos e portarias do Incra, Iphan, Fundação Cultural Palmares e Funai. O Decreto 6.040/2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, reforça esse marco ao reconhecer oficialmente esses grupos e estabelecer diretrizes específicas para garantir seus direitos. Soma-se a ele a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas e Quilombola (PNGATI e PNGTAQ), que dialogam diretamente com a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA).
Os direitos específicos dessas comunidades no licenciamento ambiental também estão garantidos em normativas como a Portaria Interministerial nº 60, de 24 de março de 2015, que estabelece condições para a atuação dos órgãos estatais responsáveis pelas políticas indígenas, quilombolas e patrimoniais, além de definir diretrizes para a realização de estudos técnicos e medidas de mitigação. Além dela, a Instrução Normativa Funai nº 02/2015 e a Instrução Normativa Incra nº 111, de 22 de dezembro de 2021, regulamentam os procedimentos administrativos para casos com potencial ou efetivo impacto sociocultural e ambiental sobre terras indígenas e quilombolas.
Por fim, a Convenção 169 da OIT, ratificada pelo Brasil em 2002, segue como um marco essencial, ao assegurar os direitos à autodeterminação e à consulta prévia, livre e informada sobre projetos e políticas que impactem territórios de povos e comunidades tradicionais. Portanto, qualquer plano ou política de mitigação vinculada ao setor de petróleo e gás deveria obrigatoriamente respeitar esse conjunto normativo, sob pena de desconsiderar proteções constitucionais e internacionais já consolidadas.
Um “Plano Macro” para uma micro mitigação
O Plano Macro foi estruturado em 4 eixos temáticos (caracterizar, avaliar, publicizar, atuar). O eixo 4, único relativo às ações de intervenção, foi organizado em quatro programas macrorregionais: Controle Social das Rendas Petrolíferas; Segurança Territorial das Comunidades Pesqueiras; Observação da Dinâmica da Indústria; e Formação Continuada dos Trabalhadores. Sua execução fica a cargo dos consórcios de empresas operadoras, sob coordenação do Ibama. É importante destacar que o Plano pretende reunir todas as medidas de mitigação das atividades de exploração e produção de petróleo e gás nas bacias de Campos, Santos e Espírito Santo. Ou seja, o que não estiver previsto fica de fora.
Entre esses programas macrorregionais, o Controle Social das Rendas Petrolíferas tem como importante objetivo ampliar a transparência no uso dos royalties e fortalecer a cidadania na gestão desses recursos, sobretudo no âmbito municipal. Essa proposta enfatiza abordagens voltadas à “qualidade de vida dos munícipes” e, por mais que faça referência aos grupos sociais vulnerabilizados, não incorpora o debate sobre territorialidades e modos de vida específicos de PCTs. Assim, há também o risco de reduzir a mitigação a um debate sobre gestão pública local, deslocando responsabilidades que deveriam envolver diretamente as empresas quanto aos impactos sobre povos tradicionais.
Já o programa de Segurança Territorial das Comunidades Pesqueiras procura responder aos impactos mais evidentes da atividade petrolífera no mar sobre as comunidades de pesca artesanal. No entanto, sua formulação não parece contemplar de forma efetiva a diversidade das comunidades atingidas. É até curioso o uso da expressão “segurança territorial” no título do programa, que carrega ambiguidades históricas, remetendo ao período em que as colônias de pesca estavam sob tutela da Marinha do Brasil e os pescadores eram vistos como “protetores das fronteiras nacionais”. Hoje as comunidades reivindicam o reconhecimento de suas territorialidades como prática cultural, identidade e modo de vida, dimensões que aparecem apenas timidamente nos documentos de fundamentação do Plano Macro. É justamente a partir desta dimensão identitária que pescadores artesanais se unem com os outros PCTs, compartilhando ainda experiências de pressão sobre suas terras, recursos naturais e modos de vida.
As atividades de exploração e produção de petróleo e gás não apenas influenciam o território e suas dinâmicas sociais, mas também fomentam há décadas um conjunto muito amplo de projetos, pesquisas e iniciativas, no qual universidades, comunidades e diferentes coletivos desempenham um papel ativo. Há uma experiência acumulada em projetos de mitigação já realizados na região, que envolvem PCTs em processos participativos de educação ambiental, mapeamento territorial e fortalecimento organizativo. Há uma extensa produção de conhecimento que não pode ser ignorada. Qualquer mudança nesse cenário pode desencadear novas reestruturações sociais nos contextos em que essas coletividades atuam.
Ao não incorporar esse histórico, o Plano Macro corre o risco de reforçar uma lógica tecnocrática, centralizando decisões e enfraquecendo a dimensão participativa da mitigação. Mais do que padronizar procedimentos, é necessário assegurar que programas macrorregionais reconheçam a diversidade dos sujeitos atingidos e respeitem seus direitos coletivos.
O “nexo causal” não é mera casualidade
Há pouco mais de 20 anos, os pescadores artesanais precisaram de intensa mobilização para serem reconhecidos como atingidos pela indústria de petróleo offshore. Apenas a organização coletiva garantiu acesso a compensações e políticas de mitigação. Hoje, ainda que esse reconhecimento seja consenso, os mesmos erros parecem se repetir. Os efeitos cumulativos e relatos de povos e comunidades tradicionais seguem sendo desconsiderados. A experiência acumulada na Bacia de Campos mostra que os impactos vão muito além da pesca. Essa trajetória deveria servir de alerta para a atual expansão da indústria de petróleo e gás em outras regiões do país.
Tanto no passado, quando se relutava em reconhecer os efeitos do petróleo sobre a pesca, quanto no presente, em relação aos PCTs, a exclusão desses grupos das medidas apoia-se na noção de “nexo causal”, entendida como a relação entre causa e efeito dos impactos considerados passíveis de mitigação e de compensação. De origem jurídica e incorporado ao Código Penal brasileiro, o conceito foi transposto para as avaliações e análises de impactos ambientais como critério de responsabilização. Na prática, porém, em vez de servir para comprovar impactos, tem operado como recurso para negar responsabilidades, pois a ausência de provas cabais é usada contra as comunidades, que passam a carregar o ônus de demonstrar seus sofrimentos diante do Estado e das empresas, sendo muitas vezes seus relatos recebidos com desconfiança ou reduzidos a simples “percepções”.
Os relatos de comunidades quilombolas do Rio de Janeiro e do Espírito Santo mostram que os efeitos da indústria petrolífera são concretos e duradouros. Como já alertava a antropóloga Lygia Sigaud ainda no final da década de 1980 em seus estudos sobre hidrelétricas, a análise dos impactos não pode ser reduzida a uma relação simplista de causa e efeito (ou de estímulo e reação), nem a generalizações sobre “respostas culturais” a intervenções externas. É preciso incorporar temporalidades e análise das estruturas sociais, observando tanto as dimensões traumáticas quanto as formas de reelaboração das relações diante dos modelos de desenvolvimento impostos. Em lugar de impactos generalizáveis, trata-se de processos situados, que afetam a ocupação do território, organização social, práticas econômicas, circulação de saberes, modos de vida e pertencimento identitário.
Exemplos concretos reforçam esse ponto. Os royalties do petróleo financiaram a expansão urbana, a especulação imobiliária e grandes projetos turísticos, em cidades fluminenses como Búzios e Maricá, onde famílias quilombolas e grupos indígenas vêm sendo expulsos para dar lugar a loteamentos de alto padrão. Já em São Francisco de Itabapoana, a chegada do Porto Norte Fluminense reativa memórias traumáticas de expulsões ligadas ao Porto do Açu. Outros projetos, como o Porto Central, no Espírito Santo, seguem a mesma lógica, atraindo empreendimentos subsidiários à cadeia produtiva do petróleo e gás. A transformação do uso do solo também tem sido um instrumento essencial para viabilizar essa expansão. Municípios como Quissamã, que é todo entrecortado por gasodutos, e Rio das Ostras passaram por revisões de seus planos diretores para criar zonas industriais e as chamadas Zonas Especiais de Negócios (ZEN). Em muitas dessas áreas, antes predominantemente rurais, a conversão para zonas de expansão urbana e industrial impactou diretamente comunidades rurais, assentamentos e outras formas de ocupação tradicional ligadas à agricultura familiar.
Além das remoções, a juventude local das comunidades sofre com promessas não cumpridas de formação e emprego, acumulando frustrações e rupturas em seus laços comunitários. Esses casos mostram que os impactos do petróleo não são meras abstrações, mas dinâmicas concretas de despossessão e desestruturação social. A experiência da Bacia de Campos pode nos ajudar a antecipar os efeitos da expansão do pré-sal nas outras áreas e, eventualmente, em outras regiões do país, para onde se expandem as fronteiras petrolíferas sobre as terras tradicionalmente ocupadas.
“Segurança jurídica” para quem?
O Plano Macro é apresentado como um conjunto de dispositivos administrativos e normativos destinados a oferecer “segurança jurídica” e viabilizar o cofinanciamento da execução das medidas de mitigação. Seu modelo de planejamento e gestão ambiental traz importantes contribuições aos desafios regionais do licenciamento de petróleo e gás. No entanto, essa lógica não se orienta pelo fortalecimento dos direitos socioambientais, mas pela criação de garantias institucionais para o avanço da indústria, deixando em segundo plano sua função de garantir direitos.
Mais do que um debate sobre eficiência administrativa, está em jogo a legitimidade de um processo que exclui justamente aqueles que vivenciam cotidianamente os impactos. As comunidades quilombolas, indígenas, caiçaras e demais povos tradicionais não podem ser tratados como atores periféricos ou meros “beneficiários indiretos”. Elas exigem o direito de serem consultadas e reconhecidas como público-alvo direto do Plano Macro.
Ainda há tempo de reverter esse quadro de retrocesso, desde que haja respeito efetivo a esses grupos e reconhecimento de seus direitos constitucionais e internacionais. Frente a esse cenário, é na resistência dos coletivos e em sua luta por autodeterminação que se mantém vivo o horizonte de outros futuros possíveis, nos quais a justiça socioambiental e o reconhecimento pleno dos direitos territoriais possam ter lugar nos debates sobre o desenvolvimento da indústria de petróleo e gás no país.
Deborah Bronz é antropóloga e professora do Programa de Pós-Graduação em Antropologia da Universidade Federal Fluminense (PPGA/UFF). É Jovem Cientista do Nosso Estado pela Faperj.
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