O Ministério Público e seus poderes de investigação

Do Le Monde Diplomatique

“Os poderes investigatórios do Ministério Público”

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo

Os parlamentares que participaram da constituinte atuaram tendo em mente a democratização, a justiça social, a garantia de direitos fundamentais individuas e coletivos e o lançamento das bases indispensáveis para a implantação, em caráter definitivo, de um Estado Social e Democrático de Direito

Nos últimos tempos, a sociedade brasileira tem assistido, com considerável perplexidade, o debate em torno de propostas legislativas que pretendem modificar a atual sistemática no que diz respeito aos poderes investigatórios do Ministério Público. Não se trata de investidas recentes ou episódicas, mas de reiteração de posicionamentos contrários à manutenção do regime constitucional de atribuições do Ministério Público que, vez por outra, ressurgem na cena política nacional. Foi assim, no passado recente, com as propostas de “mordaça”, de responsabilização pessoal de Membros da Instituição e, agora, com o debate em torno dos limites dos poderes investigatórios da Instituição. Por vezes, o discurso quer impedir a realização de investigações e, noutras ocasiões, quer instituir formas de indireto esvaziamento das suas atribuições.

No momento presente, dois temas ganham destaque. As propostas tendentes à redução dos poderes investigatórios em matéria penal e as propostas que almejam redefinir o instrumento de investigação denominado inquérito civil. Num só tempo, debate-se a atuação do Ministério Público no campo criminal e na tutela dos direitos difusos e coletivos.

A referência é feita, em primeiro lugar, à Proposta de Emenda Constitucional n. 37/2011, da Câmara dos Deputados, por meio da qual, a pretexto de definir a competência para a investigação criminal por parte da Polícia Judiciária (Polícia Federal e Polícia Civil), acrescenta dispositivo constitucional tornando exclusiva daquelas instituições policiais o poder de realizar investigações criminais.

Em segundo lugar, tem-se em mente o Projeto de Lei n. 6745/2006, que pretende, por um lado, instituir o controle judicial sobre a tramitação das investigações civis a cargo do Ministério Público e, por outro lado, conferir à polícia judiciária poderes para realizar tais investigações civis.

Para compreender o equívoco dessas propostas é necessário realizar uma breve retrospectiva e analisar o problema à luz de aspectos relacionados à história brasileira recente, bem como em função das opções feitas pelo constituinte brasileiro no ano de 1988.

Vencido o período militar e iniciado o amplo processo de redemocratização política do Estado Brasileiro, delineou-se um perfil constitucional que confere ao Ministério Público o papel de agente estatal transformador da realidade social, como instituição independente que é. Compromissado com a defesa da ordem jurídica, com o regime democrático e com os interesses sociais e individuais indisponíveis, o Ministério Público detém atribuições que, postas em prática, viabilizam a concretização daqueles fins constitucionais.

Os parlamentares que participaram da constituinte, como demonstram os registros históricos e a memória daqueles que presenciaram esse momento singular na vida de nosso País, atuaram tendo em mente a democratização, a justiça social, a garantia de direitos fundamentais individuas e coletivos, e o lançamento das bases indispensáveis para a implantação, em caráter definitivo, de um Estado Social e Democrático de Direito.

E foi dessas escolhas legítimas realizadas na Constituição brasileira de 1988, que resultou conferido ao Ministério Público o seu rol de atribuições judiciais e extrajudiciais.

Independente e autônomo em relação aos demais poderes ou funções estatais e com igualdade de tratamento em relação a estes, coube ao Ministério Público atuar em defesa da cidadania e, para tanto, valendo-se de instrumentos jurídicos compatíveis com a ordem jurídica democrática.

Para cumprir tal papel, que se mostra essencial para a realização daqueles que são indicados pela própria Lei Maior (art. 3º) como “objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil”, entre eles a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, recebeu o Ministério Público particular tratamento constitucional, que lhe conferiu perfil singular.

Foram conferidos a essa instituição, além da autonomia funcional, administrativa e orçamentária, mecanismos para atuar no sentido de transformar em realidade as promessas formuladas pelo Constituinte, que podem ser resumidas como justiça social, acesso de todos aos direitos fundamentais e assentamento das condições para o desenvolvimento, não só econômico da nação, mas também a melhoria da vida de seus cidadãos.

É curioso notar, nesse passo, que, mesmo quando se pensa em figuras afins ao Ministério Público, sobretudo tendo em conta a influência do direito continental europeu sobre o direito brasileiro, não se encontra instituição que tenha recebido o tratamento que o Parquet brasileiro recebeu na Constituição.

Essa diferença, sem desconsiderar a indispensável contribuição, por exemplo, de instituições análogas na Europa, por força do processo de integração entre o denominado “Novo” e o “Velho Mundo”, levou o M.P. brasileiro a uma configuração absolutamente própria, que também deita raiz em peculiaridades do processo de evolução social do Brasil, desde a época colonial até o momento presente.

Foi por essas e outras razões que foram confiados ao Ministério Público, no Brasil, poderes e ferramentas fundamentais para sua atuação. Sem ser Poder do Estado, apresenta-se como “poder” da sociedade quando atua compromissado com os valores e objetivos da República Federativa do Brasil.

De um lado, foi assegurada a ele, em caráter privativo, a condição de titular da ação penal pública, ou seja, apresenta ao Judiciário o conjunto indiciário em face daquele que tenha violado as leis penais. De outro lado, determinou a Constituição que a ele coubesse zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, podendo, para tanto promover as medidas necessárias para garanti-los, valendo-se do inquérito civil e da ação civil pública, atuando, assim, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, I, II e III da Constituição).

O quadro constitucional instalado no final da década de 80, associado a fatores sociológicos e culturais, entre eles a crescente educação e consciência do povo brasileiro quanto à existência e ao exercício dos direitos constitucionalmente assegurados, induziu o Ministério Público a cumprir, de forma democrática e legítima, o papel que lhe foi outorgado na Constituição.

Em um País jovem, com uma história de cinco séculos, marcados, infelizmente, por injustiças e desigualdades sociais, confiou o constituinte importante parcela da responsabilidade pela mudança a uma instituição investida de poderes e mecanismos para tanto; sempre sujeita, todavia, dentro do sistema de equilíbrio entre os Poderes, à palavra final do Poder Judiciário relativamente a suas ações.

O Ministério Público assumiu efetivamente esse papel, e assim agiu pautando-se dentro dos estritos limites que lhe foram confiados pela Lei Maior. Ao longo desses quase vinte e cinco anos, desde a promulgação da Constituição em 1988, notabilizam-se os Promotores e Procuradores pela intensa dedicação no sentido de cumprir o mandato constitucional recebido.

Essa dedicação gerou o aperfeiçoamento nas formas de atuação, de modo que modalidades de práticas ilícitas até então intocadas passaram também a ser objeto de apuração, bem como de condução ao Poder Judiciário, a fim de responsabilização, nos termos previstos em leis civis e penais.

Embora pareça lugar comum, não parece excessivo recordar que não são apenas os ilícitos violentos, praticados no cotidiano das ruas das grandes e pequenas cidades, que causam resultados socialmente nocivos. Qualquer violação de direitos fundamentais ou a não concretização dos direitos sociais é causa legítima para a atuação desinibida do Ministério Público.

Em outras palavras: desvios de dinheiro público, fraudes em licitações e contratos administrativos, abusos e ilegalidades praticados por governantes, crimes de “colarinho branco”, tráfico de entorpecentes, criminalidade organizada, crimes violentos praticados por policiais, danos ao meio ambiente, aos direitos coletivos e individuais do consumidor, entre outros, são socialmente deletérios, e são combatidos dia após dia pelo MP. A Instituição não transige no seu compromisso de concretizar o Estado Democrático de Direito.

Passou a instituição a agir, também, para a concretização dos direitos sociais assegurados na Constituição, entre eles a saúde, a educação, as adequadas condições urbanísticas das cidades e assim por diante. E, nesse particular, interfere nas opções políticas dos Governantes.

O M.P. brasileiro agiu tanto em relação aos ilícitos criminais, como aos ilícitos civis, em campos em que outras instituições não teriam os meios nem as condições para agir.

Na área das investigações criminais, era natural que, paralelamente ao indispensável trabalho da Polícia Judiciária, o Ministério Público também investigasse. Não foi por outra razão que a Constituição lhe reservou o direito de promover a ação penal pública e de realizar o controle externo da atividade policial.

Note-se que, com essa atuação, passou a instituição a contribuir, inclusive, para que o Brasil cumprisse do ponto de vista da comunidade internacional, obrigações que assumiu em inúmeros tratados e convenções supranacionais.

Fenômeno similar se verificou na esfera cível: com a ferramenta de investigação de ilícitos civis coletivos, ou seja, o inquérito civil, o MP passou a cuidar do esclarecimento desses fatos, promovendo acordos extrajudiciais para sua reparação (denominados de compromissos ou termos de ajustamento de conduta), bem como a ajuizar ações coletivas para exigir a responsabilização, quando necessário, no âmbito do Poder Judiciário.

Esse quadro produziu inúmeros resultados que não cabem nessas poucas linhas. Basta dizer que qualquer um que tenha se ocupado dos noticiários brasileiros nos últimos quase vinte e cinco anos, teve a oportunidade de colecionar exemplos de casos graves, tanto de violações penais, como de ilícitos civis com dimensão coletiva, que foram prontamente enfrentados pelo Ministério Público, investigados e levados à Justiça.

Em outras palavras, embora muito tenha sido feito, ainda há muito a se realizar, a fim de que aqueles objetivos fundamentais delineados pela Constituição brasileira sejam alcançados. As novas formas de criminalidade, as lesões ao patrimônio público, mesmo com a responsabilização de inúmeros detentores de poder político e econômico, ainda se verificam cotidianamente e impõem também ao Ministério Público o dever primário de conservar eficiência e eficácia na sua atuação. A supressão do poder investigatório e a judicialização do instrumento administrativo de investigação (inquérito civil) não conduzirão àquele resultado.

É por essa razão que, embora tenhamos absoluto respeito por todas as posições externadas no debate público a respeito do tema em tela, ou seja, os “poderes de investigação do Ministério Público”, estamos à vontade para afirmar que só há, possivelmente, duas razões para o apoio às propostas de restrição ou mesmo eliminação da possibilidade, constitucionalmente assegurada ao Parquet, de realizar investigações civis ou penais.

A primeira delas é o desconhecimento da realidade: ou seja, qualquer um em boa e sã consciência, sabendo das mazelas e injustiças sociais que ainda existem na sociedade brasileira, não apoiará a ideia de que é dispensável a atuação do MP na fase de investigação, ao lado de outras tantas instituições, entre elas a Polícia Judiciária.

Em outras palavras, quem conhece a realidade nacional quer mais, e não menos investigação.

A segunda delas é a possível adesão a posições equivocadas: há quem sustente o entendimento de que o MP não deve investigar, porque, ao fazê-lo, estaria ele ocupando o espaço de outras instituições, especialmente da Polícia Judiciária.

O equívoco dessa segunda linha de pensamento se revela em diversos aspectos.

Não há, na Constituição brasileira – aliás, jamais houve –, poder privativo de investigação por parte da Polícia Judiciária. Ao contrário, há inúmeros exemplos, no direito brasileiro, de investigações realizadas por outras entidades. São as Comissões Parlamentares de Inquérito, os Tribunais de Contas da União e dos Estados, as investigações da Controladoria Geral da União, as perquirições realizadas pela Receita Federal, apenas para citar alguns exemplos, que não esgotam a realidade nacional.

Além disso, o Ministério Público não ocupou e não ocupará espaço de nenhuma instituição, visto que apenas cuidou de aprimorar, inclusive na maioria dos casos em conjunto com as próprias Polícias Judiciárias, a apuração em circunstâncias em que a atuação daquelas era ineficiente ou mesmo inviável.

A posição externada na linha de pensamento que se preocupa com o “espaço institucional” das instituições policiais apenas conduz o debate, erroneamente, para a disputa corporativa de menor importância, em detrimento daquela que deve, efetivamente, estar em primeiro lugar, ou seja, a defesa dos interesses sociais.

Finalmente, a aprovação das propostas mencionadas no início deste texto levaria a um curioso resultado: a eliminação de um espaço de atuação que tem levado, em grande parte dos casos, a resultados relevantes para a sociedade. Ou seja: menos eficiência e eficácia no combate à criminalidade organizada, ao tráfico de drogas, aos crimes do colarinho branco, às lesões ao patrimônio público, à corrupção, aos riscos e danos ao meio ambiente, aos direitos coletivos do consumidor, à saúde pública, à educação, etc.

Os membros do Congresso Nacional, no Brasil, são eleitos diretamente pelo Povo, representando-o. Há, entre os Deputados e Senadores, integrantes da Câmara e do Senado, personagens sensíveis ao debate, abertos às ponderações de todos, e suficientemente altivos, a ponto de compreender a dimensão do problema aqui apresentado, e não se restringir a perspectivas setoriais ou puramente corporativos.

No momento em que o Brasil caminha, a passos firmes, para consolidar importante papel no contexto das novas potências mundiais, e assume responsabilidades sempre maiores na comunidade internacional, mostra-se imprescindível que seus cidadãos, especialmente aqueles que exercem cargos públicos ou eletivos, como representantes dessa grande Nação de quase duzentos milhões de habitantes, não abdiquem do ônus que a função lhes impõe, ou seja, pensar impessoalmente, e olhar mais adiante.

No caso da discussão em torno dos poderes de investigação do Ministério Público, quem se proponha a analisar com maturidade e com responsabilidade política, social e jurídica os dilemas que essa questão apresenta, não renunciará à conclusão de que investigar é o papel natural assegurado, em qualquer sociedade civilizada e democrática, ao Ministério Público, cabendo a este, ainda, provocar a atuação do Poder Judiciário, para que este, de forma constitucional e legítima, dê a palavra final às questões que lhe são apresentadas.

Renunciar a essa percepção é favorecer o retrocesso em pleno terceiro milênio e negar à instituição indispensável à defesa do regime democrático instrumentos reais de concretização dos ideais republicanos e democráticos.

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