A Política Industrial no Lula IV: a ambição necessária
por Jackson De Toni
A coligação Luiz Inácio Lula da Silva (PT), com Geraldo Alckmin (PSB) registrou no dia 07 de agosto o programa eleitoral recentemente, um documento de 84 páginas com as diretrizes para o próximo mandato. Nossa maturidade democrática ainda valoriza muito pouco a elaboração e debate dos programas eleitorais. Muito menos sua conversão, em caso de vitória eleitoral, em planos e programas no planejamento de médio prazo do governo.
Bom, vamos ao que interessa. Lendo o documento do programa de governo, dá para dizer que ele segue uma lógica bem clara: não é um “recomeço”, é uma continuidade com correção de rota — e isso já diz muito sobre a estratégia política por trás. O texto se organiza em torno de treze eixos, mas a espinha dorsal é a articulação entre estabilização macro (arcabouço fiscal, controle de juros, redução gradual do déficit), proteção social (Bolsa Família, valorização do salário-mínimo, cuidados) e um projeto de reindustrialização com viés tecnológico e ambiental. É basicamente a tese de que crescimento sem transformação produtiva é crescimento raso — e crescimento sem distribuição é instável politicamente. Faz sentido do ponto de vista da economia política: um governo que quer se sustentar precisa entregar renda no curto prazo e capacidade produtiva no médio prazo.
Política industrial, C&T&I e comércio exterior
O núcleo é a Nova Indústria Brasil (NIB), e aqui o documento é bem explícito sobre continuidade: não se fala em nova política, fala-se em “aprimorar e fortalecer a neoindustrialização”. Isso é coerente com o timing — a NIB foi lançada em 2024, ainda está em ciclo de maturação, e trocar de desenho no meio do caminho destruiria a previsibilidade que qualquer política industrial precisa para gerar investimento privado complementar. O crédito direcionado via Plano Mais Produção, que segundo o texto vai desembolsar R$ 860 bilhões entre 2023 e 2026, é o principal instrumento de indução, e a promessa é seguir usando essa combinação de financiamento público-privado, compras governamentais e conteúdo local como alavanca.
O que muda de ênfase para o próximo ciclo é o foco setorial: o documento é claro ao dizer que a prioridade estratégica está em IA, minerais críticos e terras raras, e cadeias de “Indústria 4.0” — ou seja, sai um pouco do discurso mais genérico de “recuperar a indústria de transformação” e entra num discurso de aposta em ativos que vão definir competitividade geopolítica nas próximas décadas. Isso é relevante: minerais críticos e terras raras não são só pauta de exportação, são insumo de cadeias de semicondutores, baterias e defesa. O texto sinaliza a intenção de evitar a “simples exportação de matérias-primas estratégicas” e desenvolver capacidade de beneficiamento — só que aqui fica uma lacuna técnica: o documento não detalha instrumentos regulatórios concretos (regime tributário específico, política de conteúdo mínimo de processamento, marco legal de mineração estratégica). É promessa de diretriz, não de desenho institucional fechado — o que é normal num programa de governo, mas é o ponto que vai precisar de regulamentação rápida no início do mandato para não virar só retórica.
Na parte de C&T&I, o eixo mais interessante tecnicamente é a tentativa de fechar o ciclo entre ciência, produção e mercado interno — o texto fala em fortalecer o FNDCT (que segundo o documento deixou de ter recursos contingenciados, o que é uma mudança institucional real, não cosmética), o Programa Conhecimento Brasil de repatriação de pesquisadores, e a construção de infraestrutura computacional soberana com supercomputadores nacionais. Isso é coerente com a leitura de que soberania tecnológica hoje passa por capacidade computacional e não só por P&D tradicional. A menção a modelos de linguagem em português treinados em plataforma nacional de dados também mostra que o governo está lendo a corrida de IA generativa como questão de soberania digital, não só de inovação setorial — o que é uma leitura correta do ponto de vista de risco estratégico (dependência de infraestrutura de nuvem e modelos estrangeiros tem implicações de segurança de dados e autonomia regulatória).
Já em comércio exterior, a diretriz central não traz novidades: diversificar mercados, agregar valor à pauta exportadora e reduzir a “primarização” das relações comerciais. O número que o documento usa — 656 novos mercados abertos no mandato atual — é impressionante em quantidade, mas o próprio texto reconhece, ainda que indiretamente, que o desafio real não é abrir mercado, é mudar a composição do que se exporta. Isso está amarrado à política industrial: sem adensamento de cadeia doméstica, a diversificação de destino não resolve o problema estrutural de concentração em commodities. A menção ao aprimoramento dos instrumentos de defesa comercial também é relevante num contexto de protecionismo crescente (o texto cita explicitamente as ondas de tarifaço americanas e o Plano Brasil Soberano como resposta) — ou seja, política comercial aqui é tratada como extensão da política externa de autonomia estratégica, não como agenda técnica isolada de tarifas.
O necessário aperfeiçoamento da NIB e seus instrumentos
Pelo que dá para extrair do texto, o próximo ciclo da NIB deve seguir três movimentos:
- Aprofundamento setorial seletivo: menos “política industrial horizontal” e mais foco em poucos elos de cadeia (minerais críticos, semicondutores/hardware de IA, hidrogênio de baixo carbono, biocombustíveis de segunda geração). Isso é uma evolução natural: política industrial ampla demais dilui recurso escasso; focar em poucos nós estratégicos tende a gerar mais efeito de transbordamento.
- Integração mais explícita entre NIB, Plano de Transformação Ecológica e Taxonomia Sustentável Brasileira: o documento trata isso quase como um único sistema de incentivos (fiscal, creditício, regulatório), o que faz sentido: taxonomia verde sem crédito direcionado é só rótulo, e política industrial sem critério de sustentabilidade perde acesso a financiamento internacional climático, que é citado no texto como fonte relevante (Eco Invest, Fundo Clima, TFFF). Focar em setores com ênfase em sustentabilidade já é algo apontado por institutos de pesquisa como o Laboratório de Política Industrial da Johns Hopkins.
- Uso do poder de compra estatal de forma mais descentralizada, via Contrata+ Brasil: isso é um ponto que merece atenção técnica: compras públicas como instrumento de política industrial funcionam bem quando há regra clara de conteúdo local e mecanismo de fiscalização; o documento menciona a intenção, mas não detalha os critérios de margem de preferência, o que deixa espaço de disputa regulatória (e de contestação em foros como a OMC, dependendo do desenho).
No fim, o maior risco de continuidade não é de desenho, é de espaço fiscal: o próprio documento admite que o resultado fiscal depende de “retomada do crescimento, controle do gasto primário e justiça tributária” — ou seja, a sustentabilidade da NIB no próximo ciclo está amarrada à trajetória do arcabouço fiscal e à regulamentação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional pós-reforma tributária. Política industrial ambiciosa com restrição orçamentária persistente tende a gerar o que a literatura chama de “underfunding crônico de política pública anunciada” — promessa de escala maior do que a execução real permite. Isso não invalida a direção estratégica, mas é o ponto de viabilidade que vale acompanhar de perto na implementação.
Avançar exige ousadia e ambição nacional
Há um problema estrutural que a literatura desenvolvimentista conhece bem e que a experiência brasileira insiste em reproduzir a cada ciclo: política industrial tratada como política de governo, não como política de Estado. Isso não é detalhe semântico — é a diferença entre construir capacidade produtiva de longo prazo e administrar um programa que expira com a próxima eleição, refém do humor do mercado de títulos e da geometria variável de maioria no Congresso. O Brasil já testou essa fragilidade institucional: o Plano Nacional de Desenvolvimento não sobreviveu ao fim dos governos militares, mesmo na retomada desenvolvimentista dos governos Lula, a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (2004), a Política de Desenvolvimento Produtivo (2008) e o Plano Brasil Maior (2011) — nenhum sobreviveu como arquitetura estável de instrumentos e financiamento entre governos de sinais políticos opostos. Tudo pode piorar, como vivemos recentemente em governos que não só desmantelaram políticas existentes de soberania nacional, como destruiram a precária institucionalidade que havia.
A futura “Nova Indústria Brasil II” corre o mesmo risco estrutural se não for ancorada em lei, em fonte de recurso vinculada e em governança que sobreviva à alternância turbulenta dos ciclos eleitorais.
É aí que o PL 4133/23 deixa de ser peça de legislação ordinária e passa a ser teste de maturidade institucional do desenvolvimentismo brasileiro. O projeto propõe algo que a economia industrial chama de “regime de política” (policy regime) — não um conjunto disperso de linhas de crédito e desonerações setoriais aprovadas ad hoc, mas um marco legal permanente que estabiliza expectativas de investidores privados. E aqui está o ponto que qualquer economista industrial de formação evolucionária vai insistir: investimento em capacidade produtiva de médio e longo prazo — siderurgia verde, semicondutores, minerais críticos beneficiados, complexo industrial da saúde — não responde a incentivo fiscal pontual de dois ou três anos. Responde a horizonte de planejamento de médio e longo prazo. Sem lei que amarre continuidade, o empresário racionalmente desconta o risco de descontinuidade no seu cálculo de retorno, e o efeito multiplicador da política industrial se esvai antes mesmo de a política ser implementada. Institucionalização não é capricho jurídico: é a pré-condição microeconômica para que o instrumento macro funcione.
Mas — e aqui a provocação fica mais forte — não existe institucionalização de política industrial sem enfrentar o “elefante na sala” que ninguém quer enfrentar no orçamento federal: os gastos tributários. O Brasil opera hoje com um sistema de renúncia fiscal que ultrapassa a casa dos quatro pontos percentuais do PIB, distribuído de forma pulverizada, sem avaliação sistemática de adicionalidade, sem cláusula de revisão obrigatória, sem contrapartida de desempenho.
Isso é o oposto de política industrial de Estado: é subsídio difuso, capturado por grupos de interesse organizados, sem métrica de retorno social ou produtivo.
A pergunta que se faz aqui não é técnica, é de economia política pura: por que setores com renúncia consolidada há décadas continuam recebendo o benefício automaticamente, enquanto instrumentos de financiamento direcionado para adensamento tecnológico — que exigem contrapartida, monitoramento e resultado — brigam ano a ano por espaço fiscal escasso? Isso sem falar na disparidade histórica com incentivos para setores econômicos que contribuem muito menos proporcionalmente em arrecadação tributária, investimento em P&D, geração de empregos qualificados e agregação de valor às exportações que a indústria e os serviços por ela incentivados. A resposta é óbvia e incômoda: porque gasto tributário não aparece explicitamente no teto de despesas, não é revisitado no ciclo orçamentário, e beneficia quem já tem capacidade de lobby consolidada. É a assimetria clássica de captura regulatória — custos difusos para o contribuinte, benefícios concentrados para poucos setores, e nenhuma pressão política organizada do lado da racionalização.
Racionalizar esse estoque de renúncia não é medida de ajuste fiscal ortodoxo travestido de austeridade — é, paradoxalmente, a condição de possibilidade para um desenvolvimentismo fiscalmente responsável. Sem revisão sistemática dos gastos tributários, com sunset clause, por exemplo, avaliação de impacto obrigatória e migração de parte desse espaço fiscal para instrumentos de financiamento direcionado com condicionalidade de desempenho — conteúdo local verificável, metas de inovação, compromisso de geração de emprego qualificado —, a política industrial brasileira continuará subfinanciada por desenho, não por escassez de recurso público agregado. O dinheiro existe. Está mal alocado, capturado por regimes de exceção que nunca foram avaliados com o rigor que se exige, contraditoriamente, dos instrumentos de fomento que de fato perseguem objetivo de transformação estrutural.
Isso não é novidade no debate acadêmico. Chang, Evans, Mazzucato, e no Brasil a tradição cepalina revisitada por autores como Bresser-Pereira — é consistente nesse ponto: Estado desenvolvimentista eficaz não é aquele que gasta mais, é aquele que constrói capacidade burocrática de monitorar, avaliar e redirecionar recurso público em função de resultado industrial e tecnológico verificável, promovendo transformação estrutural em direção ao mercado interno de massas, mais inclusivo, justo e sustentável. Isso exige autonomia insulada da burocracia técnica frente à captura de curto prazo — e é precisamente isso que um marco legal permanente, com fundo vinculado e governança compartilhada entre Executivo, setor produtivo e instâncias técnicas, viabiliza institucionalmente. Sem isso, o Brasil segue condenado – e capturado, pelo que a ciência política chama de path dependency perverso: cada governo desenvolvimentista reconstrói do zero uma arquitetura que o governo seguinte – liberal e conservador, desmonta, e o país nunca acumula a curva de aprendizado institucional que caracteriza os poucos casos de catch-up industrial bem-sucedido no capitalismo periférico.
O próximo mandato de Lula – que vai consolidar seu legado à história do Brasil, tem, portanto, uma janela de oportunidade única que é uma aposta estratégica para o desenvolvimento nacional e a transformação do Estado brasileiro: aprovar o PL 4133/23 no Senado, regulamentar seus dispositivos mais importantes (conteúdo nacional e compras governamentais, por exemplo), garantir fontes de financiamento efetivamente vinculadas, focadas e em grande escala — não sujeitas a contingenciamento discricionário — e, simultaneamente, atacar o estoque de gasto tributário como uma agenda de racionalização produtiva pró-indústria, não apenas fiscal. Fazer isso é transformar a Nova Indústria Brasil de programa de governo em política de Estado.
Resignar-se à repetição do passado e abdicar de ousadia e ambição é aceitar que, em 2031, um novo governo — de qualquer matriz ideológica — vá recomeçar do zero, gastando os primeiros dois anos de mandato reconstruindo instrumentos que já deveriam estar consolidados ou – o que seria pior, aniquilando o que já foi construído.
As instituições importam e avançar numa plataforma organizacional estável e ágil é imprescindível, isso não é um luxo acadêmico ou retórica de palanque eleitoral. É a única forma de política industrial deixar de ser vulnerável ao turbulento ciclo eleitoral e passar a ser, de fato, projeto nacional de desenvolvimento soberano, perene e ambicioso.
Jackson De Toni – Economista, Doutor em Ciência Política, Professor da FGV-DF, Ibmec e IDP e Analista na ABDI/MDIC.
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