O que é isto, o Conselho Tutelar?
por Márcio Soares Berclaz
Eu não me canso de dizer que o Conselho Tutelar talvez seja a mais original, genuína e melhor criação do Estatuto da Criança e Adolescente (ECA – Lei n. 8.069/90)[1].
O luminoso surgimento do Conselho Tutelar na perspectiva de uma desejada “desjudicialização”, atrelado ao contexto do forte vento (re)democratizante da Constituição da República de 1988, a partir da centralidade do seu artigo 227[2], dispositivo que estabelece deveres dispersos entre a família, o Estado e a sociedade com o intuito de assegurar diversos direitos humanos e fundamentais a crianças, adolescentes e jovens, ainda é uma tarefa vergonhosamente pendente, ainda mais se considerarmos a exigência constitucional de “prioridade absoluta”, tudo o que, em verdade, não há.
Ainda há um fosso e um abismo entre a teoria e a prática. A discussão, portanto, ainda é de efetividade do que está previsto na Constituição, nas leis e, sobretudo, em algumas específicas normas.
Infelizmente, embora alguns inegáveis avanços[3] (também pudera, afinal, estamos no âmbito de um Estado Democrático de Direito que almeja a transformação social com objetivos da República bem definidos no artigo 3o da Constituição), o Conselho Tutelar como órgão permanente, autônomo[4] e essencial do Sistema de Garantia de Direitos da Criança e Adolescente no Brasil, ainda é uma instituição incompleta, desestruturada e desvalorizada que infelizmente ainda está distante (e em certo aspecto impedido) de atuar mais e melhor, ou seja, ainda é pela metade, especialmente porque as condições reais de trabalho são muito distantes do que é preconizado como ideal.[5]
Embora exija função dedicada e vocacionada no exercício do seu poder de agenda com o melhor uso possível dos recursos disponíveis, preferencialmente para uma atuação não simplesmente reativa, mas planejada e estratégica tendo como foco a proteção e fiscalização coletiva dos direitos de crianças e adolescentes, não raro o Conselho Tutelar recebe críticas incompatíveis com a sua missão legal, dentre outros motivos, por conta da sua desestruturação humana e material, situação agravada dentro de um processo de desmobilização e desinformação da sociedade, inclusive quanto a importância de proteger e fiscalizar direitos de crianças e adolescentes, diariamente submetidos a violações e abusos das mais diversas formas.
Por quê segue sendo assim quase 36 anos depois? Problematizar esse tema, ainda que em linhas iniciais e mais gerais, é o propósito do presente artigo.
Os artigos 131 a 140 do Estatuto da Criança e Adolescente tratam da instituição do Conselho Tutelar em 5 (cinco) capítulos: I – Disposições gerais; II – Das atribuições do Conselho; III – Da competência; IV – Da escolha dos conselheiros e V- Dos impedimentos. Poderiam ser muitos capítulos mais. A despeito de já terem ocorridos alterações nesse texto em 1991, 2009, 2012, 2019, 2022 e 2025, uma das primeiras constatações necessárias indica a necessidade de que haja aprimoramento e aperfeiçoamento legislativo do próprio Estatuto da Criança e Adolescente no trato da matéria. A assimetria federativa brasileira e a diversidade dos Municípios, somadas à falta de uma lei nacional específica e mais detalhada sobre o Conselho Tutelar[6] (prevendo um piso salarial condizente com a importância do cargo, por exemplo), faz com que muitas das previsões do Estatuto da Criança e Adolescente ainda sejam insuficientes para o fortalecimento da instituição.
O paradigma da proteção integral, previsto pelo Estatuto da Criança e Adolescente (ECA) de 1990, contrapõe-se à anterior doutrina da situação irregular do Código de Menores de 1979 justamente pela percepção democrática de que o poder de zelar e fiscalizar pelo respeito aos direitos das crianças e adolescentes não mais como objetos, mas como sujeitos de direito, precisa alcançar várias instituições[7]. Firme na ideia de que democracia é, sobretudo, partilha de poder, a prerrogativa de garantir os direitos de crianças e adolescentes é exemplo desse mesmo poder, o qual precisa ser compartilhado com representantes escolhidos legítima e democraticamente (agora, democracia direta, inclusive sem intermediação por partidos políticos) para um mandato de 4 anos, não por acaso o mesmo de um Prefeito, Vice-Prefeito, Vereador, Deputado Estadual ou Federal.
Para quem não tem “demofobia” e conserva servo otimismo esperançoso, qualquer aposta democrática sempre será válida, desde que se compreenda a democracia (no limite do capitalismo excludente e reprodutor de desigualdades no qual o mercado avança diariamente sobre os direitos humanos), sob perspectiva crítico-descolonial[8] como uma construção diária e permanente que, evidentemente, não se esgota na representação (ou seja, na escolha de representantes, formal e operacionalmente necessária como medida de factibilidade, mas sempre materialmente insuficiente), exigindo níveis crescentes de participação, deliberação e da sempre necessária interpelação da radicalidade na perspectiva do conflito quando o consenso não se mostra possível.
Assim, para além da burocracia estatal escolhida por concurso público na forma do artigo 37, II, da Constituição, responsável pela maior parte das carreiras públicas, acertadamente quis o legislador brasileiro envolver a sociedade brasileira na seleção democrática mais direta e legítima de uma certa categorias de agentes políticos aos quais, dentro de um temporário mandato de “poder delegado”, cabe zelar e “tutelar” de maneira obediente e não fetichizada[9] pelos direitos de crianças e adolescentes, ou seja, as Conselheiras e os Conselheiros Tutelares.
Pensar na existência de um órgão permanente, não jurisdicional, com pessoas eleitas pela sociedade para zelarem pelos direitos das crianças e adolescentes é uma aposta democrática necessária e vital, embora essa mesma promessa ainda não tenha sido levada efetivamente “a sério” como prioridade não apenas pelos poderes constituídos, mas pela sociedade brasileira de modo geral, incluindo-se as forças vivas dos movimentos sociais e populares. Não se afasta dessa constatação, também, a necessidade de uma melhor e mais informativa pauta de parte dos meios de comunicação social; basta ver a baixa “qualidade” das notícias envolvendo os direitos de crianças e adolescentes e a própria finalidade do Conselho Tutelar.
Porém, decorridos quase 36 (trinta e seis) anos da Constituição, já é tempo de refletir sobre a situação atual do Conselho Tutelar nos seus pontos fracos e fortes, nos avanços e nos retrocessos, inclusive para que se possível produzir um balanço crítico-diagnóstico que permita avanços efetivos no seu fortalecimento e funcionamento.
Um dos primeiros aspectos necessários para esse complexo diagnóstico passa pela problematização da dificuldade de estruturação do órgão diante da reconhecidamente assimétrica realidade federativa brasileira, em que a União sabidamente concentra a maior parte dos recursos, em que os Estados possuem uma realidade bastante diversa e desequilibrada (nascer em São Paulo ou Rio de Janeiro é muito diferente do que nascer no Acre ou em Roraima), cenário que se estende e aprofunda no contexto dos quase seis mil Municípios.
Considerando a diversidade e quantidade de Municípios brasileiros, já deveríamos ter superado (ou pelo menos melhor parametrizado) a insuficiente previsão legislativa do Estatuto da Criança e Adolescente na definição do Conselho Tutelar como instituição nacional, inclusive para, a partir disso, alcançar-se uma padronização maior do órgão e o seu fortalecimento, em especial nas pequenas e médias cidades brasileiras.
É inaceitável que tenhamos propaganda eleitoral e partidária gratuita em horário nobre ao mesmo tempo em que não existe espaço adequado e obrigatório para esclarecimento e divulgação à sociedade de informações de interesse público, inclusive sobre a existência e papel do Conselho Tutelar como instituição integrante do Sistema de Garantia de Direitos de crianças e adolescentes.
Por maior e melhor que seja a aposta nos órgão colegiados de democracia participativo-deliberativa[10], não é possível depender de resoluções normativas do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e Adolescente para o reconhecimento do Conselho Tutelar como instituição nacional, ideia que, ainda que sob certos níveis e padrões distintos, a depender do cenário e da realidade político-administrativa de cada ente federativo, precisa de unidade, de estrutura administrativa e humana e, claro, de valorização salarial e remuneratória, ainda mais no contexto de um regime capitalista excludente e desigual por natureza.
Não é surpresa que na maior parte das cidades brasileiras a(o) Conselheira(o) Tutelar esteja muito distante de receber remuneração condizente com a importância indiscutível da função, nem se comparando com os vencimentos dos Secretários Municipais como agentes políticos. Como pode um agente político responsável pela proteção de direitos de crianças e adolescentes escolhido democraticamente pela sociedade receber salário mínimo ou pouco mais do que isso? Se preciso, que discutamos os requisitos mínimos para condições de elegibilidade e acesso ao cargo, inclusive o grau mínimo de escolaridade, a necessidade de uma habilitação prévia ou técnica para a disputa de tão relevante cargo eletivo, entre outras alternativas. Mesmo que saibamos dos limites insuficientes da simples definição de um piso ou patamar mínimo de vencimentos diante da complexa federação que temos (basta ver o que ocorre com o magistério), sem dúvida que esse pode ser um importante passo inicial para maior compreensão e valorização efetiva da função, por mais que junto com isso ainda não se tenha uma lei de “diretrizes e bases” do Conselho Tutelar.
Sabendo-se que adequado financiamento é vital para a qualidade de atendimento ou serviço de um órgão, na perspectiva de que também é teoria e critério de justiça que cada um contribua de acordo com sua “capacidade”, qual a razão para não dispormos ainda de fundos estaduais e nacionais de manutenção do Conselho Tutelar em regime de cooperação e solidariedade, inclusive para redução da desigualdade nacional e regional como prioridade da República? Qual a responsabilidade da União e do Poder Executivo federal por esse “estado de coisas”?
Por outro lado, quais propostas que existem em tramitação no Legislativo Nacional para fortalecimento do órgão e qual o comprometimento dos parlamentares na qualificação desse debate? Que trabalho tem sido feito pelas associações e entidades de classe dos Conselhos Tutelares nesse sentido? Qual a posição das associações de classe do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública sobre esse tema?
Onde está o papel e lugar da universidade brasileira no ensino, pesquisa e extensão relativamente a esse tema na sua “função” e “missão social”?
A propósito, se é bem verdade que a eleição nacional e unificada para o Conselho Tutelar iniciada em 2023 com utilização de urnas eletrônicas foi um indiscutível e significativo avanço(ainda que vergonhosamente tardio), também é preciso dizer que o “inchaço” de atribuições mal sistematizadas legislativamente no artigo 136 do Estatuto da Criança e Adolescente (agora não mais com 10, mas com 20 atribuições!) em nada contribui para uma maior compreensão e pedagogia popular sobre o papel do Conselho Tutelar.
Não é preciso “pesquisa de opinião” muito sólida ou maior cuidado estatístico para que se perceba que os Conselheiros e Conselheiras Tutelares ainda são pouco e mal compreendidos pela sociedade brasileira que, talvez também por isso (mas não apenas por isso), aparentemente pouco participa do relevantíssimo processo democrático de escolha. Esse processo nacional e unificado de escolha, aliás, ao invés de ser idealisticamente conduzido pelos Conselhos de Direitos nos mais distintos níveis, já deveria ter sido assumido ou no mínimo efetivamente suportado pela Justiça Eleitoral, não?
Por mais interessante que seja envolver os Conselhos de Direitos da Criança e Adolescente neste processo, por certo que este espaço de democracia participativo-deliberativa, pelo menos da forma como hoje formatado, em geral, não possui condições estruturais para reproduzir e assegurar que as eleições para a escolha de Conselheiros e Conselheiras Tutelares se dê em igualdade de acesso e condições, ainda que proporcionais, aos locais de votação estabelecidos nas eleições oficiais regulares, o que despotencializa e enfraquece o processo democrático de escolha, agora acertadamente unificado e nacional.
Não se discute a necessidade de repensar a própria natureza jurídica e definição do Conselho Tutelar, inclusive a importância de se enfatizar que ao órgão cabe, prioritariamente, a atuação essencial e preferencial em prol dosdireitos coletivos (e não apenas individuais) de crianças e adolescentes.
Nesse contexto, é preciso problematizar e discutir que tipo de trabalho se espera do colegiado em prol da sociedade brasileira. Mais do que isso, para que haja um encaminhamento administrativa e tecnicamente adequado, apropriado e factível, mesmo que o Conselho Tutelar não seja um serviço finalístico de ações, programas e políticas públicas propriamente dito, mas um órgão de atendimento, mediação e fiscalização, parece de todo recomendável que esse relevante colegiado composto por pessoas eleitas pela sociedade com origens, formações e histórias muito diversas, precisa dispor, na sua estrutura de apoio, de equipe técnica interdisciplinar de psicologia, serviço social e pedagogia, além de recursos orçamentários suficientes para suporte e subsídio de outros campos do conhecimento e profissionais, inclusive para uma atuação planejada e com adequado poder de iniciativa.
Mais do que isso, não pode(ria) o Conselho Tutelar atuar sem discutir com a mesma sociedade que o elegeu, de maneira permanente, suas prioridades de ação, sem assegurar o devido protagonismo e participação infanto-juvenil na definição dos seus objetivos, metas e estratégias dentro de uma atuação democraticamente planejada, sem estar presente nos espaços dos principais serviços públicos, como são as escolas, as unidades básicas de saúde e os equipamentos (CRAS/CREAS) do Sistema Único da Assistência Social, apenas para ficar em três reduzidos e básicos exemplos.
Não há como o Conselho Tutelar atuar de maneira plena e horizontal com outros órgãos do Poder Executivo e do próprio sistema de justiça se não houver uma verdadeira prioridade e autonomia orçamentária na sua construção, incluindo recursos para capacitação permanente e continuada, para uma agenda adequada de comunicação social e informação da sociedade, especialmente em tempo de hiperinformação e de redes digitais que pouco tem de “social”.
Abrindo um pouco mais o espectro: qual o espaço da cultura como direito na divulgação e disseminação de compreensão crítica sobre o Conselho Tutelar como instituição com direito a uma “vida com pensamento”?
Da mesma forma, por certo que o Conselho Tutelar não pode ser a única instituição republicana sem a previsão de uma Ouvidoria ou mesmo de uma estrutura adequada e eficiente de orientação e controle, como é o caso das Corregedorias enquanto órgãos de orientação e fiscalização, cabendo compreender que os Conselhos de Direito, por mais empenho e esforço que façam, não dispõem de estrutura para assumir este papel.
Da mesma forma, ainda mais em um país que desperdiça recursos públicos em “emendas parlamentares” não raro vinculadas à corrupção da instância política, é incompreensível a inexistência de previsão de suporte para necessária alocação de recursos federais e estaduais para assegurar, de fato, que cada o Conselho Tutelar seja uma instituição estruturada e aparelhada em todas as cidades brasileiras, não apenas nas capitais ou nos maiores centros. Lembre-se que o Conselho Tutelar brasileiro como instituição, na previsão legal do Estatuto da Criança e Adolescente, precisa fazer essencialmente o mesmo, não importa onde esteja situado.
A obrigação pela existência e funcionamento adequado dos Conselhos Tutelares é um compromisso e uma obrigação do Poder Executivo, que deveria ser fiscalizado pelo Poder Legislativo, pelos Tribunais de Contas e pelo Ministério Público, dentre outras instituições, incluindo o próprio Poder Judiciário, que em último grau, diante da garantia da prestação jurisdicional prevista no artigo 5o, XXXV, da Constituição, deverá resolver eventual conflito relacionado à estruturação do Conselho Tutelar com responsável, sensível e especializada.
Enquanto a “prioridade absoluta” estiver prevista na Constituição e no Estatuto da Criança e Adolescente sem realização correspondente na realidade (no “direito achado na rua”, nessa mesma rua que, como diria Warat, grita Dionísio…), por maiores que sejam as dificuldades, frustrações e até mesmo desencantos de muitos atores de dentro ou de fora do sistema de justiça quanto ao Conselho Tutelar como instituição, diante da evidência de que as suas condições de estruturação e funcionamento ainda são muito distantes do ideal, por certo que ainda há de se teimar de maneira militante e corajosa na defesa da sua continuidade e fortalecimento cotidiano, ainda que para isso seja importante que haja maior mobilização da sociedade civil, maior atenção e foco do Ministério Público no cumprimento do seu papel (veja-se o alerta da Recomendação n. 119/2025 do Conselho Nacional do Ministério Público), bem como a compreensão de que de nada adianta prever órgão capaz de aplicar medidas de proteção e responsabilização, requisitar serviços, entre outros aspectos, se do outro lado não existirem as instituições, políticas públicas e a existência de uma rede municipal de proteção dos direitos da criança e adolescente devidamente estruturada.
Por que será que o Conselho Tutelar pode ainda não ser aquilo que o Estatuto da Criança e Adolescente quis e quer que ele seja? Onde está o constrangimento e mal-estar de todas e todos por este atual estado de coisas? Será que a previsão do artigo 136 do ECA representou um excesso ou “derrota do pensamento?”
Por fim, como reflexão ético-política, é de questionar o que cada um de nós, no seu espaço, alcance e possibilidade, já fez ou faz pelo fortalecimento do Conselho Tutelar e das Conselheiras e Conselheiros Tutelares, “olhos da sociedade”[11] na fiscalização e zelo dos direitos de crianças e adolescentes?
Será que a criação democrática de uma instituição para fiscalizar direitos de crianças e adolescentes não justificaria um panorama melhor do que temos? Por que o avanço na estruturação do Conselho Tutelar parece tão lento? Que espaço ocupa o Conselho Tutelar na pauta eleitoral das Eleições 2026 e assim sucessivamente em 2028 e a cada biênio?
Em tempo de Copa do Mundo de 2026, antes da preocupação se virá o ou não o “hexa”, eis aqui um título e uma taça que infelizmente ainda não temos. Eis aqui a força de uma ideia. O Conselho Tutelar, com esse formato, é uma autenticidade e uma originalidade brasileira. Portanto, por nós precisa ser feito e aprimorado com nosso trabalho vivo e transformador. Haja luta para isso. Haja hoje para tanto ontem (Paulo Leminski).
Este artigo não representa necessariamente a opinião do Coletivo Transforma MP.
Márcio Soares Berclaz- Graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUC-RS. Mestre e Doutor em Direito pela UFPR. Membro do Ministério Público do PR desde 2004. Membro do Instituto Brasileiro de Direito da Criança e do Adolescente (IBDCRIA), do Coletivo Transforma MP, do Instituto Pesquisa Direito e Movimentos Sociais (IPDMS) e do Instituto Brasileiro de pesquisa e estudos sobre Ministério Público, Direito e Democracia e da Rede Brasileira de Conselhos (RBDC).
[1] Ainda que essa hipotética afirmação deva ser problematizada e discutida na perspectiva do direito comparado como campo de pesquisa teórica e empírica, no que se aproveita para exortar o papel e contribuição esperado da universidade nos seus mais distintos ramos do saber. Nesse sentido, na esteira de iniciativa relacionada ao Ministério de Direitos Humanos e da Cidadania do Governo Federal, louvável a adesão da Universidade Federal do Paraná, em especial pela sua Pró-Reitoria de Extensão e Cultura, ao seu Projeto “Escola de Conselhos” (Instagram: @escoladeconselhospr), iniciado em maio/junho de 2025. Trata-se de “iniciativa voltada à formação continuada de conselheiros tutelares, conselheiros de direitos da criança e do adolescente e demais profissionais que atuam no Sistema de Garantia de Direitos (SGD). Seu principal objetivo é qualificar e fortalecer a atuação desses atores sociais para garantir a efetivação dos direitos previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
[2] Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (Redação dada Pela Emenda Constitucional nº 65, de 2010)
[3] Lembre-se que o artigo 134 do ECA previa “eventual remuneração de seus membros”, o que é absurdo na perspectiva do modo de produção capitalista com a suas desigualdades e com a exigência de recursos para obtenção dos bens e necessidades da vida.
[4] Na definição exata do artigo 131 do ECA: “O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei”
[5] Diante da insuficiência analítica do Estatuto no trato do tema, inclusive de modo a diferenciar padrões mínimos de funcionamento e qualidade para os municípios de distintos portes, lembre-se que existem diversas normativas do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e Adolescente tratando do Conselho Tutelar como instituição, dentre as quais: 1) Resolução n. 139, de 17 de março de 2010, que “dispõe sobre os parâmetros para a criação e funcionamento dos Conselhos Tutelares do Brasil, e dá outras providências”, com 54 artigos; 2) Resolução n. 231, de 28 de dezembro de 2022, que ao alterar a Resolução n. 17 de 2014, dispõe “sobre o processo de escolha em data unificada em todo o território nacional dos membros do Conselho Tutelar”.
[6] A propósito, merece atenção especial o mapeamento de todos os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional. Entre eles, destaca-se: PL 2781/2922 (e o PL 2472/2022), relacionados à Lei Orgânica Nacional do Conselho Tutelar. Além disso, merece atenção o PL 1526/2021, que propõe a vinculação dos Conselhos Tutelares à esfera federal.
[7] Não apenas o antes “todo poderoso” e concentrador Poder Judiciário, igualmente não bastando a distribuição desse poder entre Ministério Público e Defensoria Pública como outras instituições do denominado sistema de justiça nos seus bem definidos papeis constitucionais.
[8] Nesse sentido, reporta-se ao que constou na tese de doutorado de minha autoria, mais especificamente no item 2.4 (p. 230/280). Fonte: https://acervodigital.ufpr.br/xmlui/handle/1884/52850.
[9] A propósito da ideia de poder cidadão e da compreensão da subdivisão do poder entre a “potentia” (o poder em si, sempre do povo), a potestas (o poder delegado) e a ideia de uma tensão constante entre poder obediencial e poder fetichizado, recomenda-se a leitura da obra “20 teses de Política” do saudoso filósofo latino-americano Enrique Dussel (1934-2023).
[10] No que evidentemente este autor se inclui. A propósito, consulte-se: https://acervodigital.ufpr.br/handle/1884/29933.
[11] A propósito, recomenda-se acesso à letra e música do “hino do Conselheiro Tutelar”, de autoria de Marcos Antonio Sandoval.
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