Fontes e Usos de Financiamento e Seguro de Exportação no Brasil: O PL 6.139/2023 e o Novo Sistema Brasileiro de Apoio Oficial ao Crédito à Exportação
por Mario Cordeiro de Carvalho Junior
O Projeto de Lei nº 6.139/2023, de autoria do senador Mecias de Jesus (Republicanos-RR), foi aprovado pelo Senado Federal em julho de 2025 e pela Câmara dos Deputados em 2 de março de 2026, seguindo para sanção presidencial. A proposição estabelece o Sistema Brasileiro de Apoio Oficial ao Crédito à Exportação, reorganiza o arcabouço legal de financiamento e seguro de crédito às exportações, e promove alterações estruturais nas Leis nº 12.712/2012 (FGCE), nº 9.818/1999 (FGE) e nº 10.184/2001 (BNDES Exim).
Trata-se de marco normativo que busca destravar instrumentos de crédito e garantias à exportação, ampliar a participação do setor privado (crowding in), modernizar a gestão de fundos garantidores e facilitar o acesso de micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) ao trade finance.
Este artigo busca apresentar, de forma didática, a estrutura de fontes e usos de recursos de financiamento pré e pós-embarque e de seguros de exportação no Brasil, articulando os argumentos econômicos, gerenciais e o quadro legislativo vigente, em conformidade com a literatura especializada com o PL 6.139/2023.
Inicialmente devemos mostrar os fundamentos econômicos acerca do por que se deve financiar e incentivar o seguro de exportações. E, também se deve apontar o papel do trade finance no comércio internacional. De fato, o trade finance abrange uma variedade de instrumentos financeiros que viabilizam o comércio transfronteiriço de bens e serviços. Estima-se que entre 80% e 90% do comércio global, no valor aproximado de US$ 10 trilhões por ano, dependem de financiamento ao comércio e à cadeia de suprimentos. O financiamento às exportações facilita os pagamentos internacionais, atenua os riscos derivados da assimetria de informação e tem impacto significativo nos fluxos comerciais.
Cumpre destacar que o acesso ao financiamento às exportações é essencial para a orientação exportadora e a internacionalização das empresas, especialmente das MPMEs. Para produzir e embarcar mercadorias, os exportadores brasileiros precisam financiar o ciclo de produção na fase de pré-embarque, financiar seus compradores na etapa de pós-embarque, ou cobrir ambas as fases de forma conjunta — além de mitigar riscos comerciais e políticos por meio de seguros.
É importante notar que existem falhas e assimetria de informações de mercado no financiamento às exportações brasileiras que justificam a intervenção pública. No caso de assimetria de informações, os bancos privados e públicos operam em ambiente de informação incompleta sobre a clientela exportadora, o que leva a uma seleção adversa de projetos e aversão excessiva ao risco. Além disso, se observa concentração de oferta de trade finance nos grandes bancos, visto que estes adotam análise padronizada de risco exigindo garantias reais. Poucos agentes financeiros atuam na faixa de tickets até US$ 200 mil/ano — sendo que o valor médio exportado pelas MPMEs brasileiras é de US$ 130 mil/ano. Além disso, vale observar que o ciclo de conversão de caixa é mais longo. Isso ocorre porqueas exportações possuem ciclo de caixa mais extenso que as vendas domésticas, requerendo maior capital de giro. Isso prejudica a competitividade frente a concorrentes em países com mercados financeiros mais acessíveis. E, cabe atentar que o mercado de fundos de recebíveis de exportação é pouco desenvolvido no Brasil, faltando estruturas sofisticadas de first loss e financiamento baseado no risco do portfólio. Isso reflete o subdesenvolvimento do mercado de recebíveis.
Por sua vez, os argumentos econômicos para justificar uma política de Estado para financiamento e seguro de crédito está exposto na justificativa do PL 6.139/2023. Nesta se ressalta que a geração de emprego, a tecnologia e a renda no Brasil será ampliada com maior acesso aos instrumentos de apoio oficial à exportação, uma vez que as vendas externas têm elevado efeito multiplicador sobre o desenvolvimento industrial e de serviços. O Projeto adensa o comando constitucional do art. 174 da CF, que reconhece o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica (funções de fiscalização, incentivo e planejamento), e concretiza o direito ao desenvolvimento econômico e ao trabalho digno (arts. 3º, II, e 170, VIII, da CF).
A seguir se busca expor as seis décadas do quadro legislativo e regulatório que permitiu e contribuiu para a estrutura “incompleta ainda” do sistema de financiamento e seguro às exportações. Na tabela abaixo se descreve a norma; o seu objeto e a sua função básica observada ao longo dessas seis décadas.
| Norma | Objeto | Função |
| Lei nº 5.025/1966 | Organização do comércio exterior | Estabeleceu originalmente as bases da política de financiamento e seguro à exportação |
| Lei nº 6.704/1979 | Seguro de Crédito à Exportação (SCE) | Autoriza a União a conceder garantia da cobertura de riscos no SCE |
| Lei nº 9.818/1999 | Fundo de Garantia à Exportação (FGE) | Cria o FGE, de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Fazenda |
| Lei nº 10.184/2001 | Financiamento via BNDES | Regula operações de financiamento à exportação pelo BNDES |
| Lei nº 12.712/2012 (art. 27) | Fundo Garantidor de Op. Comércio Exterior (FGCE) | Autoriza a União como cotista (até R$ 14 bi) em fundo de direito privado para garantir operações de comércio exterior |
| Lei nº 14.286/2021 | Novo Marco Cambial | Permite ampliação de operações em moeda estrangeira, incentiva crowding in privado |
| MP nº 1.309/2025 | Plano Brasil Soberano | Linha de R$ 30 bi via FGE; expande cobertura do FGCE; PEAC-FGI Solidário |
| PL 6.139/2023 | Sistema Brasileiro de Apoio Oficial ao Crédito à Exportação | Reorganiza o arcabouço legal, altera Leis 12.712, 9.818 e 10.184 |
Considerando a importância do PL 6.139/2023 como uma mudança de paradigma do Sistema Brasileiro de Apoio Oficial ao Crédito à Exportação se deve expor os 9 artigos que reformam integralmente o sistema de crédito oficial à exportação.
O art. 1º Declara que as atividades de financiamento e garantia oficiais à exportação (apoio oficial ao crédito à exportação) são essenciais para a política industrial, de serviços e de comércio exterior. E, o Art. 2º — Permite que financiadores e seguradores privados atuem como operadores de modalidades indiretas de apoio oficial, fomentando a participação do setor privado no financiamento e na garantia às exportações. Por sua vez, o Art. 3º — estabelece prazos, limites e condições de uso dos mecanismos de apoio oficial, nas modalidades direta e indireta, serão previstos em regulamento, precedido de consulta pública.
No Art. 4º se cria um portal único acessível pela internet para solicitação de apoio oficial, permitindo tramitação paralela entre diferentes operadores e aproveitamento comum de documentos. Assim, se deve assegurar transparência sobre condições financeiras, metodologias de cálculo e indicadores de desempenho. E, no art. 5º se estabelece que os agentes públicos envolvidos na tomada de decisão somente serão responsabilizados pessoalmente em caso de dolo ou erro grosseiro, conferindo maior segurança jurídica aos gestores.
Inovações financeiras e quebra paradigmática de instrumentos de trade finance estão expostos no Art. 6º — que altera a Lei nº 12.712/2012 (FGCE), e, retira a exigência de prazo superior a dois anos para operações de crédito e amplia o prazo para MPMEs de 180 para 750 dias na fase de pré-embarque. Também há permissão para a integralização de cotas pela União mediante bens, direitos e ativos financeiros (além de dinheiro e títulos públicos). A União será responsável pelas coberturas quando o patrimônio do FGCE for insuficiente. Já o Art. 7º — altera a Lei nº 9.818/1999 (FGE) ao incluir cobertura de seguro para projetos de investimento produtivo em território nacional voltados à exportação de alta intensidade tecnológica ou economia verde. Além disso, permite cobertura contra riscos comerciais em qualquer prazo e amplia para 750 dias o prazo para MPMEs na fase pré-embarque. Finalmente, o Art. 8º — Acrescenta artigos à Lei nº 10.184/2001 e impõe disciplinar o financiamento de exportação de serviços pelo BNDES, com referência à prática internacional e transparência. O BNDES deverá apresentar relatório anual à CAE do Senado sobre a carteira de financiamentos à exportação de serviços a pessoas jurídicas de direito público externo. Por fim, o Art. 9º — estabelece a vigência da lei a partir da data de publicação.
A partir da exposição da linhas gerais da exposição legal se pode mostrar a estrutura dos Fundos Garantidores existentes no Brasil e que podem ser associados à identificação das fontes de recursos para financiar e incentivar a difusão e o uso do seguro de crédito às exportações. De fato, temos o Fundo de Garantia à Exportação (FGE). O FGE foi criado pela Lei nº 9.818/1999 como fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Fazenda e gerido pelo BNDES. Sua finalidade é dar cobertura às garantias prestadas pela União nas operações de Seguro de Crédito à Exportação (SCE). A operação dos serviços de SCE com lastro no FGE compete à ABGF (Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.).
Os recursos do FGE (art. 3º da Lei nº 9.818/99) são oriundos do: a) Produto da alienação de ações (patrimônio inicial: 98 bilhões de ações PN do Banco do Brasil e 1,2 bilhão de ações PN da Telebrás); b) Reversão de saldos não aplicados; c) Dividendos e remuneração de capital das ações; d) Resultado das aplicações financeiras; e ) Comissões decorrentes da prestação de garantia; f) Recursos de dotação orçamentária da União. O FGE tem caráter meramente contábil: seus resultados positivos ou negativos são absorvidos diretamente pela União, e é operacionalizado por saques na Conta Única da União, dependente do Orçamento Federal.
Há ainda o Fundo Garantidor de Operações de Comércio Exterior (FGCE). O FGCE é previsto no art. 27 da Lei nº 12.712/2012 como fundo de direito privado, com patrimônio próprio e responsabilidade limitada da União como cotista (teto de R$ 14 bilhões). Diferentemente do FGE, o FGCE permite a adoção de mecanismos independentes de administração e pagamento mais ágil de indenizações aos segurados.
Contudo, o FGCE permaneceu inoperante desde 2012 por falta de decreto autorizando a integralização de recursos. O PL 6.139/2023 e a MP 1.309/2025 buscam destravar esse fundo mediante: a) Ampliação das formas de integralização (bens, direitos, ativos financeiros); b) Retirada da exigência de prazo mínimo de 2 anos para operações comerciais; e c) Ampliação do pré-embarque para MPMEs de 180 para 750 dias; d) Possibilidade de subscrição direta e automática de risco por instituições financeiras habilitadas; e ) Compartilhamento de risco com agências de crédito estrangeiras, seguradoras, resseguradoras e organismos internacionais;e f) Transferência de riscos por cosseguro, resseguro, retrocessão, e securitização.
A seguir se expõe um comparativo entre o FGE e o FGCE para ilustrar certas comparações entre os fundos.
| Característica | FGE | FGCE |
| Natureza jurídica | Contábil, público | Direito privado, patrimônio próprio |
| Vinculação | Ministério da Fazenda | Lei nº 12.712/2012 (art. 27) |
| Gestão | BNDES (gestor), ABGF (operadora) | ABGF ou instituição financeira controlada pela União |
| Responsabilidade da União | Direta e ilimitada | Limitada como cotista, mas subsidiária |
| Status operacional | Operante desde 1999 | Inoperante até regulamentação |
| Agilidade de indenização | Dependente do Orçamento/Conta Única | Patrimônio próprio, pagamento mais ágil |
| Limite de exposição | Sem teto definido em lei | R$ 14 bilhões (cotista), teto definido pelo Senado |
| Hierarquia | Subsidiário ao FGCE (quando operante) | Primário para pagamento de indenizações |
Do exposto até o momento resta agora mostrar o uso dos recursos para o financiamento Pré e Pós-Embarque mediante os Instrumentos públicos e oficiais e privados de trade finance. A seguir se expõe de forma sintética uma Matriz de fontes e usos de recursos segundo a fase do processo de financiamento com vistas a mostrar a variedade de instrumentos existentes e passíveis de serem demandados pelos exportadores.
| Fase | Fonte de Recurso | Instrumento | Operador | Destino / Uso |
| Pré-embarque | Tesouro Nacional | PROEX Financiamento | Banco do Brasil | Financiar produção de bens e serviços para exportação (MPMEs) |
| Pré-embarque | Tesouro Nacional | PROEX Equalização | Instituições financeiras | Equalizar juros na fase pré-embarque (desde 12/2024) |
| Pré-embarque | BNDES (FAT, recursos próprios) | BNDES Exim Pré-embarque | Agentes financeiros credenciados | Produção para exportação |
| Pré-embarque | Mercado interbancário (linhas externas) | ACC | Bancos comerciais | Capital de giro para produção exportável |
| Pré-embarque | FGE / FGCE | SCE Pré-embarque | ABGF / seguradoras | Seguro contra não recebimento pela instituição financeira (MPMEs) |
| Pós-embarque | BNDES (recursos próprios) | BNDES Exim Pós-embarque | Bancos mandatários | Antecipação ao exportador; importador assume a dívida com BNDES |
| Pós-embarque | Tesouro Nacional | PROEX Financiamento | Banco do Brasil | Comercialização no exterior |
| Pós-embarque | Mercado interbancário | ACE | Bancos comerciais | Antecipação de recebíveis pós-embarque |
| Pós-embarque | FGE / FGCE | SCE Pós-embarque | ABGF | Seguro contra riscos comerciais, políticos e extraordinários |
| Investimento produtivo | FGE (PL 6.139/2023) | SCE para economia verde/alta tecnologia | ABGF | Segurar investimentos produtivos em território nacional voltados à exportação |
| Todas as fases | Orçamento, fundos constitucionais (FNO, FNE, FCO), private debt, ICMS acumulado | FGI Trade Finance, Ficex-LP, Fidex-LP | CVM/CNM/Camex | Mobilização de recursos em reais para composição de fundos de financiamento |
Finalmente, podemos mostrar o seguro de Crédito à Exportação (SCE), e sua estrutura e cobertura. O Seguro de Crédito à Exportação (SCE) é a cobertura da União para as exportações nacionais contra riscos comerciais, políticos e extraordinários. As coberturas são: a) Risco comercial: 95% (ou 100% com contragarantia bancária, hipoteca de aeronaves ou exportações de MPMEs); b) Risco político: 100% (mora, rescisão arbitrária, moratória geral); c) riscos extraordinários: 100% (guerras, revoluções, catástrofes naturais).
Pela cobertura, é devido um prêmio de risco calculado em função do prazo da operação, da classificação de risco do devedor e dos mitigadores de risco. O SCE pode ser utilizado pelo exportador em operações com qualquer banco financiador, público ou privado, brasileiro ou estrangeiro.
A Governança do sistema de seguros envolve múltiplas instâncias, como : a) Camex/COFIG: formula diretrizes, enquadra e acompanha operações do PROEX e do FGE, e estabelece parâmetros para garantia da União.; b) ABGF: empresa pública vinculada ao Ministério da Fazenda, responsável pela execução de todos os serviços de SCE com lastro no FGE; c) BNDES: gestor do FGE (art. 8º da Lei 9.818/99) e principal financiador público de longo prazo.; d) Ministério da Fazenda: autoriza integralização de cotas no FGCE; e e) Senado Federal: define limite de exposição do FGCE, ouvida a Camex.
Como já observado acima, há Inovações do PL 6.139/2023 no tocante ao seguro de exportação. O PL introduz mudanças relevantes para o seguro de exportação como: a) a Cobertura de investimentos produtivos em território nacional voltados à economia verde e alta tecnologia; b) a eliminação do prazo mínimo de 2 anos para cobertura de operações pelo FGCE.; c) a ampliação da cobertura pré-embarque para MPMEs (de 180 para 750 dias); d) o portal único de solicitação com tramitação paralela entre operadores; e) na previsão de mecanismos alternativos de solução de controvérsias (mediação, conciliação, arbitragem); e f) na obrigatoriedade de transparência sobre condições financeiras e indicadores de desempenho.
Cumpre ainda destacar que a que a Medida Provisória nº 1.309/2025, que instituiu o Plano Brasil Soberano em resposta à imposição das tarifas impostas pelos EUA adotou medidas emergenciais compatíveis com a direção do PL 6.139/2023. Essas medidas foram:
- A linha de crédito de R$ 30 bilhões pelo FGE, complementar aos programas existentes, para exportadores e seus fornecedores.
- A ampliação da cobertura do FGCE para incluir subscrição direta e automática de risco por instituições financeiras habilitadas, dispensando aprovação individual de cada operação.
- A possibilidade de compartilhamento de risco com agências de crédito à exportação estrangeiras, seguradoras, resseguradoras e organismos internacionais.
- A Criação do PEAC-FGI Solidário para exportadores impactados pelas tarifas norte-americanas; e
- A prorrogação excepcional dos prazos de suspensão de tributos em regime de drawback.
Diversas disposições da MP 1.309/2025 foram incorporadas pelo PL 6.139/2023 no texto aprovado pela Câmara, conferindo status de lei ordinária a mecanismos inicialmente provisórios.
Apesar da quebra de paradigma há ainda necessidade de aperfeiçoar o Market Design do sistema de financiamento para incentivar um maiorCrowding do setor Privado na estruturação das operações de trade finance.
Há três ações a serem incentivadas a serem implementadas. A primeira é a Redução da assimetria de informações via trade scores. Isso significa a criação de uma “Serasa de Exportação” — subsistema do Sisbacen e Siscomex — que permitiria produzir trade scores por empresa exportadora, cruzando dados cambiais, comerciais e tributários. Essa base de dados reduziria o fosso entre risco percebido e risco real, incentivando bancos privados, públicos, fintechs e non-banks a operar mais em trade finance.
A segunda é a mobilização de recursos financeiros em moeda nacional. A proposta contempla a composição de fundos públicos de natureza financeira – não contábil – para financiar exportações com recursos oriundos de: a) Orçamento da União e fundos constitucionais (FNO, FNE, FCO); b) Poupança dos trabalhadores (FAT cambial); c) Créditos de ICMS acumulados por exportadores (dívida dos estados); d) Dívida governamental federal e estadual já transitada e julgada; e) Acesso a o mercado de capitais mediante a criação de Fundos de Investimento em Direitos Creditórios de Exportação (Ficex-LP), de Fundos de Investimento em Derivativos de Crédito à Exportação (Fidex-LP) e de FGI trade finance ; ou de Family offices com recursos de grupos exportadores familiares; e f) Parcerias com fundos internacionais especializados em trade finance
A terceira ação é incentivar e apoiar a reativação da agência pública de seguro (ABGF) com análise de crédito baseada em trade scores e fontes internacionais de avaliação de risco. Isso é fundamental para o bom funcionamento do sistema. Paralelamente, é necessário reduzir o desincentivo para que seguradoras nacionais (controladas por capital estrangeiro) ofertem maior volume de apólices, uma vez que o compartilhamento de risco com matrizes no exterior eleva o custo de capital regulatório (Basileia), encarecendo a operação no Brasil.
Contudo, apesar dessa lacuna que poderá ser resolvida em breve cabe destacar que o PL 6.139/2023 representa um salto qualitativo na governança do sistema de financiamento e seguro de crédito à exportação no Brasil. Ao criar o Sistema Brasileiro de Apoio Oficial ao Crédito à Exportação, a proposição:
- Fortalece o marco institucional porque unifica o arcabouço legal disperso em múltiplas leis, criando portal único e regras claras de governança.
- Destrava o FGCE porqueviabiliza a operacionalização do fundo de direito privado criado em 2012 e até então inoperante, com formas flexíveis de integralização.
- Amplia o acesso das MPMEs porqueestende prazos de pré-embarque de 180 para 750 dias e remove barreiras de prazo mínimo.
- Incentiva o crowding in privado porque permite operadores privados atuarem como agentes indiretos, compartilharem riscos com entidades internacionais e estruturarem operações de securitização e resseguro.
- Incorpora a agenda verde porqueadmite cobertura de seguro para investimentos produtivos voltados à economia verde e alta tecnologia.
- Confere segurança jurídica porquelimita a responsabilização pessoal de gestores públicos a dolo ou erro grosseiro, desincentivando a paralisia decisória.
A implementação efetiva dependerá da regulamentação pelo Poder Executivo, da efetiva integralização de cotas no FGCE e da coordenação entre Camex, Ministério da Fazenda, BNDES, ABGF e setor privado. Mas, o novo marco legal fornece a base normativa necessária para que o Brasil modernize e expanda seus instrumentos de trade finance e seguro de exportação. Isso mostra a atualidade do lema: Exportar é o que Importa!
Mario Cordeiro de Carvalho Junior – Professor da FAF _ UERJ
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