É hora de pensar a reconstrução do país, por Luís Nassif

O cientista político Marcos Nobre fez a melhor distinção para explicar a polarização política no país: é entre aqueles contra e a favor dos instrumentos de distribuição de renda nascidos com a Constituição de 1988.

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O país exibe, ainda, alguns dos maiores indicadores de concentração de renda do mundo. O que chama a atenção de observadores de fora é o fato de jamais ter eclodido uma rebelião popular. E o motivo foram os amortecedores criados pela Constituição de 1988: o SUS (Sistema Único de Saúde), o BPC (Benefício de Prestação Continuada), o ensino público gratuito em todos os níveis, mais recentemente as cotas sociais.

De um lado, houve a criação de um colchão social. De outro, permitiu-se empurrar com a barriga reformas relevantes. Agora, está-se chegando a um impasse. Há um desânimo claro em toda a população e, as amarras da política monetária/fiscal em breve tirará até os recursos destinados às políticas sociais. 

É hora de se contentar apenas em impedir a volta da ultradireita e começar a se pensar em um projeto de reconstrução nacional. E, nele, as recuperar as políticas participativas da Constituinte.

Anos atrás, o Roosevelt Institute promoveu uma discussão sobre como salvar a democracia contemporânea. A conclusão surpreendeu: não bastava proteger as instituições existentes; era necessário aprofundar a democracia. Seus pesquisadores saíram em busca de experiências bem-sucedidas no mundo ocidental e encontraram poucas referências relevantes. O exemplo mais avançado acabou surgindo em um país que eles sequer costumavam incluir no chamado mundo ocidental: o Brasil.

A referência eram as Conferências Nacionais, mecanismos que permitiam a participação direta da sociedade na formulação de políticas públicas. Elas eram fruto de uma concepção mais ampla inscrita na Constituição de 1988, que criou uma das arquiteturas de participação social mais ambiciosas do planeta.

A Constituição não se limitou a restabelecer eleições livres após a ditadura. Ela procurou construir mecanismos permanentes de controle da sociedade sobre o Estado. Em diversos capítulos, constitucionalizou o princípio da participação popular como diretriz obrigatória das políticas públicas e remeteu à legislação complementar a criação de conselhos responsáveis pela fiscalização, formulação e acompanhamento dessas políticas.

Os exemplos mais relevantes estão espalhados por toda a Carta.

Na seguridade social (artigo 194), instituiu-se um modelo de gestão quadripartite, com participação de trabalhadores, empregadores, aposentados e governo. Era talvez o desenho mais ambicioso da Constituição, concebendo a administração da seguridade como um espaço compartilhado de decisão.

Na saúde (artigo 198), a participação da comunidade foi definida como uma das diretrizes estruturantes do Sistema Único de Saúde. A Lei 8.142, de 1990, regulamentou o dispositivo por meio dos Conselhos de Saúde, deliberativos e paritários.

Na assistência social (artigo 204), a Constituição determinou a participação da população, por meio de organizações representativas, tanto na formulação quanto no controle das ações governamentais. A Lei Orgânica da Assistência Social, de 1993, deu origem ao Conselho Nacional de Assistência Social e a seus correspondentes estaduais e municipais.

Na política para crianças e adolescentes, a Constituição inspirou a criação dos Conselhos dos Direitos e dos Conselhos Tutelares, posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.

Na educação, os princípios da gestão democrática do ensino público e do planejamento nacional fundamentaram os diversos conselhos educacionais e os mecanismos de controle dos fundos públicos do setor.

A lógica era comum a todos eles: criar formas institucionalizadas de controle social. A democracia não terminaria no voto. A sociedade participaria permanentemente da formulação, fiscalização e avaliação das políticas públicas. Tratava-se de um contrapoder institucionalizado, concebido para equilibrar o peso das burocracias estatais e dos interesses privados.

As Conferências Nacionais representaram o ponto mais avançado dessa experiência. Reuniam representantes da sociedade civil, especialistas, gestores e movimentos sociais para discutir diretrizes de políticas públicas em escala nacional. Em diversos momentos, suas resoluções influenciaram diretamente programas governamentais e legislações setoriais. Foram elas que chamaram a atenção dos pesquisadores estrangeiros ao demonstrar que era possível ampliar a democracia para além dos mecanismos representativos tradicionais.

Mas essa arquitetura nasceu com uma fragilidade estrutural.

Os conselhos deliberavam sobre políticas e fundos públicos, mas não controlavam efetivamente as fontes de financiamento desses fundos. Sua capacidade de intervenção dependia da preservação dos recursos destinados às áreas sob sua supervisão.

A primeira grande fissura surgiu em 1994, com a criação do Fundo Social de Emergência, posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal e depois em Desvinculação das Receitas da União (DRU). O mecanismo permitiu ao governo federal utilizar recursos originalmente vinculados à seguridade social para outras finalidades orçamentárias.

A partir dali, os conselhos passaram a discutir políticas cujos recursos poderiam ser deslocados por decisões tomadas fora de sua esfera de influência.

O caso do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) tornou-se emblemático dessa vulnerabilidade institucional.

Criado em 1993 no governo Itamar Franco, sob forte influência da mobilização liderada por Betinho, o CONSEA incorporava integralmente o espírito da Constituição de 1988. Vinculado diretamente à Presidência da República, possuía uma composição singular: apenas um terço de representantes governamentais e dois terços de representantes da sociedade civil organizada. Sua presidência era exercida por um representante da própria sociedade.

Era uma experiência inédita de compartilhamento de poder entre Estado e sociedade.

Dois anos depois, o conselho foi extinto e substituído pelo programa Comunidade Solidária, coordenado pela primeira-dama Ruth Cardoso e estruturado em torno de parcerias e programas específicos. O episódio revelou uma verdade elementar: instituições criadas por decreto presidencial vivem e morrem por decreto presidencial.

Ao longo dos anos, os mecanismos participativos seguiram trajetórias semelhantes.

Alguns foram progressivamente esvaziados, como ocorreu em diversas áreas da saúde. Outros jamais desempenharam o papel previsto originalmente, como o Conselho de Comunicação Social. Alguns acabaram capturados pelos próprios setores que deveriam fiscalizar, fenômeno semelhante ao observado em diversas agências reguladoras. Outros simplesmente não saíram do papel ou permaneceram marginais ao processo decisório.

Enquanto isso, uma modalidade diferente de controle institucional ganhava força.

A Emenda Constitucional nº 45, da Reforma do Judiciário de 2004, criou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Ambos surgiram com a missão de fiscalizar corporações historicamente refratárias ao controle externo.

Mas existe uma diferença fundamental entre esses órgãos e os mecanismos previstos pela Constituição de 1988.

Os conselhos concebidos pela Constituinte expressavam o controle social da sociedade sobre o Estado. O CNJ e o CNMP representam formas de supervisão institucional exercidas dentro do próprio aparato estatal. São mecanismos relevantes, mas pertencem a uma lógica distinta.

O paradoxo é que os instrumentos de participação popular previstos pela Constituição perderam força ao longo do tempo, enquanto se fortaleceram mecanismos corporativos de autocontrole ou de controle entre corporações, com pouquíssima vontade de regular seus pares. E mesmo esses mecanismos passaram recentemente a sofrer pressões crescentes, especialmente por parte do Congresso Nacional.

A trajetória dos conselhos revela, assim, uma das contradições centrais da Nova República. A Constituição de 1988 procurou criar mecanismos permanentes para ampliar a influência da sociedade sobre o Estado. No entanto, tais mecanismos foram concebidos sem autonomia financeira e sem proteção institucional suficiente para resistir às mudanças de governo, às disputas orçamentárias e ao avanço do corporativismo.

O resultado foi um processo gradual de desconstituição da democracia participativa.

Hoje, o debate sobre o fortalecimento da democracia brasileira não deveria se limitar à defesa das instituições existentes. O desafio é recuperar a ideia original da Constituinte: criar formas efetivas de controle social capazes de equilibrar o poder crescente das corporações públicas e privadas. E, urgentemente, criar um Conselho Nacional de Segurança Pública e um Conselho Nacional de Defesa.

Afinal, o problema contemporâneo não é a ausência de mecanismos de controle. É a ausência de mecanismos pelos quais a própria sociedade possa controlar aqueles que exercem o poder.

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