Como se constrói o futuro de uma nação?
Como o Brasil construiu sua infraestrutura nacional de aprendizagem
– e como depois mudou de rumo
Oportunidades Perdidas – Três ensaios sobre conhecimento, inovação e soberania
por Celso P. de Melo
“Não apenas a riqueza, mas igualmente a independência e a segurança de uma nação
estão estreitamente associadas à prosperidade de suas manufaturas.”
Alexander Hamilton
Report on Manufactures (1791) [1].
Como se constrói o futuro de uma nação?
No ensaio anterior procurei mostrar que empresas estratégicas produzem muito mais do que bens e serviços. Elas formam engenheiros, estimulam fornecedores, aproximam universidades da indústria e organizam ecossistemas de inovação cujo valor ultrapassa frequentemente o de seus próprios ativos físicos.
Este segundo artigo amplia a escala da discussão.
Se empresas podem construir ecossistemas tecnológicos, como as nações constroem os ambientes científicos, tecnológicos, industriais e institucionais que tornam possível o surgimento contínuo de novas empresas, novas tecnologias e novas oportunidades de desenvolvimento?
Essa talvez seja uma das perguntas mais importantes da história econômica – e, paradoxalmente, uma das menos discutidas no Brasil.
Uma pergunta que atravessa gerações
Toda geração enfrenta desafios inevitáveis: alimentar sua população, garantir sua segurança, educar seus jovens e criar condições para a prosperidade.
Existe, porém, uma pergunta ainda mais profunda.
Como uma nação constrói o próprio futuro?
A resposta não depende de uma única decisão nem de um único governo. Ela resulta de escolhas que atravessam décadas, moldam instituições, formam pessoas e definem aquilo que uma sociedade será capaz de realizar nas gerações seguintes.
É essa trajetória acumulativa que explica por que alguns países permanecem durante décadas na fronteira da inovação, enquanto outros alternam momentos de crescimento com longos períodos de estagnação. Explica também por que determinadas economias criam sucessivas gerações de empresas e tecnologias, enquanto outras continuam dependentes do conhecimento produzido no exterior.
Sob essa perspectiva, o desenvolvimento deixa de significar apenas o crescimento da renda, a expansão do consumo ou o aumento das exportações. Passa a significar a capacidade de uma sociedade aprender continuamente, transformar conhecimento em inovação e ampliar, geração após geração, suas possibilidades de ação.
Essa talvez seja a questão central da história econômica brasileira [2].
Ao longo de quase um século, economistas, engenheiros, empresários e formuladores de políticas públicas ofereceram respostas muito diferentes a esse desafio. Mudaram os governos, alteraram-se as circunstâncias internacionais e variaram as prioridades econômicas. A pergunta, porém, permaneceu essencialmente a mesma.
Hoje ela volta a ocupar o centro da agenda internacional.
O retorno de uma velha ideia
Durante boa parte das últimas três décadas, parecia existir uma resposta definitiva para essa questão.
A globalização alimentou a expectativa de que já não seria necessário construir internamente todas as competências científicas, tecnológicas e industriais. Bastaria integrar-se às cadeias globais de produção, abrir mercados, atrair investimentos, importar tecnologias e concentrar esforços nas atividades em que cada país apresentasse vantagens comparativas. Grandes projetos nacionais de industrialização, pesquisa e desenvolvimento passaram a parecer um legado do século XX.
O início do século XXI alterou profundamente essa percepção.
Estados Unidos, China, União Europeia, Japão, Coreia do Sul e Índia voltaram a investir pesadamente em semicondutores, inteligência artificial, biotecnologia, minerais críticos, infraestrutura digital e manufatura avançada. Universidades, laboratórios nacionais, bancos públicos, empresas estratégicas e políticas industriais recuperaram um lugar central nas estratégias de desenvolvimento das principais economias [3].
Mudou também o vocabulário. Expressões como segurança econômica, autonomia estratégica, resiliência das cadeias produtivas e soberania tecnológica passaram a ocupar espaço crescente em documentos oficiais de governos que, até poucos anos antes, defendiam a redução do papel do Estado na economia.
À primeira vista, essa mudança parece apenas uma resposta à ascensão da China, à pandemia de COVID-19 ou ao agravamento das tensões geopolíticas.
Este artigo propõe outra interpretação.
Talvez estejamos assistindo menos ao surgimento de uma nova estratégia do que ao retorno de uma ideia antiga: as nações não prosperam apenas porque participam dos mercados. Prosperam porque, ao longo do tempo, constroemuma infraestrutura científica, tecnológica e institucional capaz de formar pessoas, gerar conhecimento, criar empresas e renovar continuamente suas competências produtivas [4].
É essa ideia que atravessa toda a história econômica brasileira – e que ajuda a compreender por que o debate entre Celso Furtado e Roberto Campos permanece surpreendentemente atual.
Quando criou a Sudene, em 1959, Celso Furtado via no planejamento regional uma forma de transformar conhecimento econômico em capacidade permanente de desenvolvimento. Roberto Campos, que alguns anos antes havia participado da elaboração do Plano de Metas, defendia que a combinação entre o Estado, o investimento privado e o capital estrangeiro poderia acelerar a modernização do país. Os caminhos eram diferentes. A pergunta, porém, era a mesma: como construir uma economia capaz de aprender, inovar e prosperar de forma sustentada?
Uma velha pergunta, diferentes respostas
A pergunta sobre como uma nação constrói o próprio futuro acompanha a história econômica brasileira desde as décadas de 1930 e 1940. Naquele momento, o desafio era claro: como transformar um país essencialmente exportador de produtos primários em uma economia capaz de produzir conhecimento, tecnologia, empresas inovadoras e riqueza de forma sustentada?
Costuma-se apresentar essa controvérsia como uma disputa entre Estado e mercado, planejamento e liberalização, de um lado, ou desenvolvimentismo e ortodoxia econômica, do outro. Essa descrição contém parte da história, mas não alcança sua dimensão mais profunda.
A verdadeira questão sempre foi outra.
Como uma sociedade amplia, geração após geração, sua capacidade de aprender, inovar e resolver problemas cada vez mais complexos?
Foi em torno dessa pergunta que se consolidaram duas grandes tradições do pensamento econômico brasileiro.
A primeira, inaugurada por Roberto Simonsen e posteriormente desenvolvida por Celso Furtado, Ignácio Rangel, Rômulo Almeida e Maria da Conceição Tavares, entendia que o desenvolvimento dependia da construção deliberada de uma infraestrutura científica, tecnológica, industrial e institucional capaz de sustentar a aprendizagem coletiva e a transformação permanente da estrutura produtiva.
Roberto Simonsen observava o país a partir da fábrica. Celso Furtado, do planejamento regional. Eugênio Gudin, da estabilidade macroeconômica. Maria da Conceição Tavares, das transformações da estrutura produtiva. Roberto Campos, da inserção internacional e da modernização econômica. Apesar das diferenças, todos procuravam responder, cada um à sua maneira, à mesma pergunta: como ampliar, de forma duradoura, a capacidade do Brasil de construir o próprio futuro?
Nas décadas seguintes, Maria da Conceição Tavares aprofundou a interpretação estruturalista ao mostrar que o desenvolvimento dependia de uma transformação contínua da estrutura produtiva e da capacidade de incorporar progresso técnico à economia brasileira [5]. Já no início do século XXI, Luiz Carlos Bresser-Pereira procurou reinterpretar esse legado diante dos desafios da globalização e da desindustrialização, formulando o novo desenvolvimentismo como uma tentativa de recolocar a construção de capacidades nacionais no centro da estratégia econômica [6].
Em contraste, a tradição representada inicialmente por Eugênio Gudin e, mais tarde, por Roberto Campos, atribuía maior importância à estabilidade macroeconômica, ao investimento privado, à eficiência dos mercados e à integração internacional como motores do crescimento [7].
Seria um erro, porém, transformar esse debate em uma oposição simplista entre dois projetos inconciliáveis. Roberto Campos participou da formulação do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek e reconhecia o papel estratégico do Estado em áreas essenciais. Celso Furtado jamais ignorou a importância da iniciativa privada, da eficiência econômica ou da inserção internacional. Ambos procuravam responder à mesma pergunta: como acelerar o desenvolvimento brasileiro.
O que realmente distinguia essas diferentes correntes não era o objetivo final, mas a resposta oferecida a uma mesma pergunta.
O desenvolvimento resulta da construção deliberada de uma infraestrutura nacional de aprendizagem ou emerge, sobretudo, da integração eficiente aos mercados internacionais? [8].
Essa questão atravessaria praticamente toda a história econômica brasileira.
Quando construir o futuro se tornou um projeto nacional
Se houve um momento em que a construção de capacidades nacionais se transformou em um projeto explícito de país, esse momento foi o governo Juscelino Kubitschek. Em menos de cinco anos surgiram rodovias, usinas, refinarias, montadoras, escolas de engenharia e Brasília. Não eram iniciativas isoladas, mas partes de uma mesma estratégia de transformação econômica.
O Plano de Metas costuma ser lembrado pelo lema “cinquenta anos em cinco” e pela construção de Brasília. Seu legado, porém, foi mais profundo. Pela primeira vez, infraestrutura, energia, siderurgia, educação técnica, engenharia e indústria deixaram de ser políticas setoriais para integrar uma mesma estratégia de construção de capacidades nacionais. O objetivo não era apenas acelerar o crescimento, mas também ampliar aquilo que o Brasil seria capaz de criar nas décadas seguintes.
É significativo que, nesse período, personagens posteriormente identificados com correntes distintas do pensamento econômico trabalhassem em torno de um mesmo projeto nacional. Roberto Campos e Celso Furtado divergiam quanto aos instrumentos e às prioridades, mas compartilhavam uma convicção fundamental: nenhum país supera o atraso apenas expandindo os mercados. Era preciso construir competências, instituições e uma base produtiva capaz de sustentar um desenvolvimento de longo prazo.
Essa ambição não terminou com Juscelino. Apesar das profundas mudanças políticas que marcariam as décadas seguintes, a ideia de fortalecer as bases científicas, tecnológicas e industriais do país continuaria orientando, sob diferentes formas, boa parte da estratégia brasileira de desenvolvimento.
Um país que aprendia
Nas décadas seguintes, o Brasil começou a construir um patrimônio que dificilmente aparecia nas estatísticas econômicas.
Não se tratava apenas de rodovias, hidrelétricas ou fábricas. Formava-se uma rede composta por universidades, institutos de pesquisa, empresas estratégicas, agências de fomento, programas de pós-graduação e milhares de engenheiros, pesquisadores e técnicos que aprendiam ao enfrentar desafios tecnológicos cada vez mais complexos.
Vista isoladamente, cada iniciativa parecia responder às necessidades de um setor específico. Em conjunto, porém, elas formavam algo muito mais importante: uma infraestrutura nacional de aprendizagem, capaz de transformar conhecimento científico em competência tecnológica e capacidade produtiva.
A Fig. 1 sintetiza a arquitetura institucional que sustentava esse processo de aprendizagem coletiva. Embora fosse formada por organizações com missões muito diferentes, ela funcionava como um sistema integrado de aprendizagem, capaz de transformar conhecimento em capacidades produtivas e tecnológicas.
Observe que nenhuma seta da Fig. 1 é unidirecional. Todas representam fluxos contínuos de aprendizagem entre instituições distintas. Universidades formam pesquisadores que serão absorvidos por empresas; empresas formulam problemas que orientam novas pesquisas; agências de fomento aproximam ciência e produção; fornecedores aprendem ao participar de empreendimentos tecnologicamente cada vez mais complexos. O resultado desse processo não pode ser atribuído a nenhuma instituição isoladamente.
Mais do que bens e serviços, essa infraestrutura produz capacidades. Forma engenheiros, aproxima universidades da indústria, organiza fornecedores, acumula memória tecnológica, cria padrões de cooperação e transforma desafios econômicos em oportunidades permanentes de aprendizagem. É dessa interação contínua que surgem as competências capazes de sustentar sucessivas ondas de inovação e renovar continuamente a base produtiva de um país. É ela que distingue sociedades capazes de gerar novas tecnologias daquelas que permanecem dependentes do conhecimento desenvolvido no exterior.
Foi a partir dessa infraestrutura de aprendizagem – e não da atuação isolada de uma única instituição – que surgiram algumas das experiências mais notáveis da história brasileira. A Petrobras, por exemplo, tornou-se referência mundial na exploração de petróleo em águas profundas ao articular universidades, centros de pesquisa, fabricantes de equipamentos, empresas de engenharia e uma ampla rede de fornecedores especializados.
A Embrapa demonstrou que ciência e inovação podiam transformar o Cerrado em uma das regiões agrícolas mais produtivas do planeta. Os trabalhos pioneiros de Johanna Döbereiner sobre fixação biológica de nitrogênio simbolizam como a pesquisa científica, quando integrada a uma estratégia nacional, pode alterar profundamente a trajetória de um setor econômico. Quando ela começou a estudar a fixação biológica do nitrogênio, poucos imaginavam que suas pesquisas ajudariam a transformar o Cerrado em uma das regiões agrícolas mais produtivas do planeta.
Na saúde, a Fiocruz consolidou competências científicas e tecnológicas que seriam decisivas tanto para a construção do Sistema Único de Saúde quanto, mais recentemente, para o fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde.
Na indústria aeronáutica, a Embraer mostrou que o Brasil podia competir em um dos segmentos tecnologicamente mais sofisticados da economia mundial graças à estreita articulação entre engenharia, formação de recursos humanos e inovação.
À primeira vista, essas histórias parecem independentes.
Na realidade, obedeciam à mesma lógica.
Todas contribuíam para ampliar a capacidade do país de aprender, enfrentar desafios tecnológicos cada vez mais complexos e transformar esse aprendizado em novas competências.
Esse patrimônio raramente aparece nos balanços financeiros ou nas contas nacionais. Ainda assim, é ele que define o verdadeiro potencial de uma sociedade: não apenas aquilo que ela produz hoje, mas sobretudo aquilo que será capaz de criar amanhã.
Quando a pergunta começou a mudar
Até o final da década de 1980, apesar das profundas diferenças entre governos e correntes de pensamento, permanecia relativamente consensual a ideia de que o desenvolvimento brasileiro dependia do fortalecimento contínuo dessa infraestrutura nacional de aprendizagem. Divergia-se acerca do papel do Estado, dos mecanismos de financiamento ou do grau de abertura da economia. O objetivo, porém, permanecia essencialmente o mesmo: ampliar a capacidade do país de produzir conhecimento, tecnologia, engenharia e indústria.
Foi então que a própria pergunta começou a mudar.
Um novo clima intelectual
Essa mudança não nasceu no Brasil.
O fim da Guerra Fria, a aceleração da globalização, a liberalização financeira e a expansão das cadeias globais de produção alteraram profundamente a maneira como o desenvolvimento passou a ser compreendido em grande parte do mundo.
Consolidou-se a percepção de que as antigas estratégias nacionais de industrialização haviam perdido importância. Empresas poderiam instalar suas fábricas onde os custos fossem menores; tecnologias poderiam ser adquiridas no mercado internacional; investimentos estrangeiros difundiriam conhecimento; e as cadeias globais de valor fariam o restante.
O chamado Consenso de Washington tornou-se a expressão mais conhecida desse novo paradigma. Estabilidade macroeconômica, abertura comercial, liberalização financeira, privatizações e redução da intervenção do Estado passaram a ser vistos não apenas como instrumentos de política econômica, mas como componentes de uma nova visão de desenvolvimento.
Mudava mais do que a política econômica.
Mudava a própria ideia sobre como as nações prosperam.
A Fig. 2 resume esquematicamente essa mudança de perspectiva. Não se trata de uma oposição entre Estado e mercado, mas entre duas maneiras distintas de compreender como uma nação constrói suas capacidades científicas, tecnológicas e produtivas.
Essa distinção ajuda a compreender por que decisões aparentemente desconectadas – como a reorganização das telecomunicações, as mudanças na Petrobras ou a rápida incorporação do novo regime internacional de propriedade intelectual – podem ser interpretadas como manifestações de uma mesma transformação histórica. Mais do que alterar instituições específicas, elas refletiam uma nova maneira de compreender como um país se desenvolve.
Quando o Brasil mudou de direção
No Brasil, a mudança de paradigma encontrou um terreno particularmente fértil. Um quadro severo, reunindo hiperinflação, crise fiscal do Estado e o esgotamento do modelo que havia sustentado a industrialização, criou um ambiente em que a abertura econômica e a redefinição do papel do Estado passaram a ser vistas por amplos setores da sociedade como condições indispensáveis para a modernização do país.
Seria um equívoco atribuir essa inflexão apenas às escolhas deste ou daquele governo. Ela refletia uma transformação muito mais ampla, compartilhada por boa parte do mundo ocidental após o fim da Guerra Fria.
O Brasil não caminhou sozinho nessa direção. Ao contrário, acompanhou uma transformação intelectual que influenciou grande parte do mundo nas décadas de 1990 e 2000. A singularidade da experiência brasileira talvez tenha sido outra: enquanto diversas economias passaram, posteriormente, a reconstruir deliberadamente suas capacidades científicas, tecnológicas e industriais, o país demorou mais tempo para perceber que a própria lógica da competição internacional havia mudado novamente.
Durante décadas, a pergunta central havia sido como ampliar aquilo que o Brasil seria capaz de produzir no futuro. Pouco a pouco, porém, outra questão passou a orientar o debate: como aproveitar, da forma mais eficiente possível, as oportunidades oferecidas por uma economia mundial cada vez mais integrada? A diferença parecia sutil, mas alterava profundamente a própria concepção de desenvolvimento.
Durante boa parte do século XX, universidades, centros tecnológicos, empresas estratégicas, bancos públicos e institutos de pesquisa eram vistos como componentes de uma mesma arquitetura voltada para ampliar a capacidade do país de aprender, inovar e dominar tecnologias complexas. Gradualmente consolidou-se a percepção de que seria mais eficiente importar tecnologias, atrair investimentos estrangeiros e integrar-se às cadeias globais de produção do que construir internamente todas essas capacidades.
Essa nova concepção de desenvolvimento não permaneceu apenas no plano das ideias. Ela orientou reformas institucionais e constitucionais que redefiniram a relação entre Estado, mercado e desenvolvimento nacional. Talvez nenhuma tenha sido tão emblemática quanto a Emenda Constitucional nº 6, de 1995. Ao revogar o art. 171 da Constituição Federal, a emenda eliminou a distinção entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, retirando a base constitucional que permitia ao Estado conferir tratamento diferenciado a empresas sob controle nacional em setores estratégicos. Mais do que uma alteração jurídica, tratava-se de uma escolha deliberada de política econômica, baseada na convicção de que, em uma economia globalizada, a origem do capital perdera relevância diante da eficiência dos mercados, da concorrência e da integração internacional.
O significado dessa mudança ultrapassava seus efeitos imediatos. A construção deliberada de capacidades nacionais deixava de ocupar posição central na estratégia de desenvolvimento, cedendo espaço à expectativa de que investimentos estrangeiros, transferência de tecnologia e inserção nas cadeias globais de produção seriam suficientes para sustentar a modernização da economia.
Essa opção, contudo, esteve longe de ser consensual. Durante a tramitação da emenda, economistas, juristas, parlamentares e representantes do setor produtivo advertiram que a revogação do art. 171 reduziria a capacidade do Estado de utilizar empresas sob controle brasileiro como instrumentos de uma estratégia de desenvolvimento tecnológico de longo prazo. Naquele momento, essas críticas pareciam contrariar a tendência dominante da economia mundial. Três décadas depois, porém, quando os Estados Unidos, a China, a União Europeia, o Japão e outras economias voltaram a tratar capacidades científicas, tecnológicas e industriais como questões de segurança econômica e soberania, muitas das preocupações levantadas naquele debate reapareceram sob nova luz.
Essa mudança de contexto tornou particularmente atual a discussão sobre setores como minerais críticos, semicondutores, inteligência artificial e infraestrutura energética. A questão deixou de ser apenas quem investe ou opera uma mina, uma fábrica ou um laboratório. Passou a envolver quem controla a engenharia, a propriedade intelectual, os centros de pesquisa e as decisões tecnológicas capazes de transformar recursos naturais em competências industriais permanentes. Em um cenário de crescente competição geopolítica, o controle dessas capacidades voltou a ocupar posição central nas estratégias das grandes potências – justamente a dimensão que a reforma constitucional de 1995 havia deixado de considerar como fundamento para um tratamento diferenciado das empresas.
Nesse novo ambiente intelectual, as próprias instituições passaram a ser avaliadas por critérios diferentes. Eficiência operacional, rentabilidade, concorrência e governança ganharam importância crescente. Nada disso era ilegítimo. O problema estava em outro lugar. Aos poucos, deixava de ocupar o centro da estratégia nacional justamente o patrimônio mais difícil de reconstruir: equipes altamente qualificadas, laboratórios, redes de fornecedores, memória tecnológica e processos permanentes de aprendizagem.
Naquele momento, essa mudança parecia não apenas razoável, mas também coerente com a experiência internacional. Poucos imaginavam que, menos de duas décadas depois, justamente as economias mais avançadas voltariam a investir pesadamente em universidades, empresas estratégicas, política industrial e infraestrutura científica e tecnológica.
Antes que essa nova inflexão se tornasse evidente, porém, o Brasil já havia começado a reorganizar parte importante desse patrimônio. Poucos exemplos ilustram essa transformação de forma tão clara quanto o setor de telecomunicações.
As telecomunicações: um exemplo emblemático
O setor de telecomunicações oferece um exemplo particularmente ilustrativo desse processo. Durante as décadas de 1970 e 1980, a articulação entre a Telebrás, o CPqD, universidades como a Unicamp e fabricantes nacionais permitiu ao Brasil construir um dos mais sofisticados ecossistemas tecnológicos de sua história. Mais importante do que o domínio de tecnologias específicas foi a demonstração de que universidades, centros de pesquisa, empresas e políticas públicas podiam funcionar como partes de um mesmo sistema nacional de aprendizagem.
Experiências semelhantes ocorreram em outros setores estratégicos. Em momentos distintos, Petrobras, Embrapa, Embraer, Fiocruz e diversas instituições de pesquisa mostraram que o avanço tecnológico raramente resulta da atuação isolada de uma única organização. Ele emerge da interação contínua entre empresas, universidades, laboratórios, fornecedores e agências de fomento, capazes de transformar conhecimento científico em competências produtivas permanentes.
A reorganização do setor de telecomunicações na década de 1990 respondeu a objetivos legítimos de modernização, ampliação da concorrência e universalização dos serviços. Ao mesmo tempo, modificou um dos ecossistemas que integravam essa infraestrutura nacional de aprendizagem, reduzindo a capacidade de coordenação entre pesquisa, engenharia, indústria e formação de recursos humanos em uma área tecnológica estratégica.
Esse episódio ilustra um fenômeno muito mais amplo. Ecossistemas tecnológicos não se improvisam. São o resultado de décadas de investimento, cooperação e aprendizagem coletiva. Quando deixam de ocupar posição central em uma estratégia nacional de desenvolvimento, a perda raramente é imediata. Ela se manifesta, sobretudo, naquilo que o país deixa de ser capaz de criar nas décadas seguintes.
O petróleo como escola de engenharia
Algo semelhante ocorreu na indústria do petróleo.
Durante décadas, a Petrobras foi muito mais do que uma empresa de energia. Cada grande projeto funcionava simultaneamente como investimento produtivo e como escola de engenharia. Universidades, fabricantes de equipamentos, empresas de projeto, laboratórios de materiais, centros de soldagem e milhares de fornecedores aprendiam juntos, acumulando competências que ultrapassavam em muito a exploração de petróleo.
A liderança brasileira em tecnologias de exploração em águas profundas não nasceu apenas do investimento em plataformas ou equipamentos sofisticados. Foi resultado da construção paciente de um ecossistema que articulava pesquisa científica, engenharia, indústria e inovação em torno de desafios tecnológicos cada vez mais complexos.
Mais importante do que cada plataforma era o processo coletivo de aprendizagem que sua construção desencadeava.
A partir da segunda metade da década de 2010, parte dessa arquitetura institucional foi reorganizada. A venda de refinarias, a saída da Petrobras do segmento de fertilizantes nitrogenados e a redução de diversas atividades integradas modificaram um sistema que, durante décadas, havia coordenado a pesquisa, a formação de recursos humanos e o desenvolvimento tecnológico.
Mais uma vez, a questão central deste ensaio não é discutir os méritos econômicos dessas decisões.
O ponto essencial é outro.
Organizações dessa natureza produzem muito mais do que bens e serviços. Elas articulam universidades, empresas e fornecedores, formam gerações de engenheiros e acumulam conhecimentos que dificilmente podem ser reconstruídos rapidamente. Quando essa função articuladora se enfraquece, não se perdem apenas ativos produtivos. Enfraquece-se também a base sobre a qual novas competências poderão ser construídas.
Patentes também constroem capacidades
Nem todas as mudanças ocorreram dentro das empresas ou dos centros de pesquisa. Algumas foram quase invisíveis.
É o caso da propriedade intelectual.
Costuma-se tratá-la apenas como um instrumento de proteção da inovação. Na realidade, ela também influencia a velocidade com que uma sociedade aprende, desenvolve tecnologias e consolida setores industriais inteiros.
Foi nesse contexto que o Brasil aderiu ao Acordo TRIPS, em meados da década de 1990, incorporando rapidamente o novo regime internacional de proteção da propriedade intelectual. A decisão refletia o ambiente intelectual predominante, segundo o qual a difusão internacional do conhecimento reduziria a necessidade de construir internamente determinadas competências tecnológicas.
Outros países seguiram um caminho distinto. Coreia do Sul, Índia e, posteriormente, China aproveitaram os períodos de transição previstos pelo próprio acordo para fortalecer empresas, universidades e institutos de pesquisa antes de consolidar plenamente o novo regime patentário. O mesmo marco regulatório internacional serviu, assim, para acelerar a construção de capacidades nacionais, e não para substituí-las pela dependência de tecnologias desenvolvidas no exterior.
O contraste tornou-se particularmente evidente na indústria farmacêutica. Poucos anos após a adesão ao TRIPS, o próprio governo Fernando Henrique Cardoso, sob a liderança do ministro José Serra, passou a utilizar a possibilidade do licenciamento compulsório como instrumento de negociação para ampliar o acesso a medicamentos antirretrovirais. Em 2007, já no governo Lula, o licenciamento compulsório do efavirenz consolidaria essa mudança de postura.
Mais do que definir regras para a circulação do conhecimento, regimes de propriedade intelectual influenciam a velocidade com que uma sociedade aprende, desenvolve tecnologias e constrói capacidades próprias. Por isso, patentes nunca são apenas um tema jurídico; são também um instrumento de estratégia nacional.
O mundo mudou de direção outra vez
À primeira vista, telecomunicações, petróleo e propriedade intelectual parecem pertencer a histórias completamente distintas.
Na realidade, todos esses episódios refletem uma mesma mudança de perspectiva.
Durante grande parte do século XX, empresas estratégicas, universidades, centros tecnológicos e instituições públicas eram valorizados, não apenas pelos bens e serviços que produziam, mas também pela capacidade de formar pessoas, articular fornecedores, acumular conhecimento e criar novas possibilidades de desenvolvimento.
A partir da década de 1990, critérios como eficiência econômica, competição, governança e integração aos mercados globais passaram a orientar uma parcela crescente das políticas públicas. Não havia nada de ilegítimo nessa mudança.
O problema surgiu quando a construção dessa infraestrutura deixou de ser tratada como um objetivo estratégico de longo prazo.
Naquele momento, essa transformação parecia plenamente coerente com a experiência internacional.
Poucos perceberam que o próprio mundo começava, silenciosamente, a caminhar em outra direção.
A partir da década de 2020, essa discussão deixou de pertencer apenas ao campo da economia do desenvolvimento. Passou a integrar também a estratégia de segurança nacional das principais potências. Semicondutores, inteligência artificial, minerais críticos, energia, computação quântica e biotecnologia passaram a ser tratados como infraestruturas essenciais para a autonomia econômica e militar dos Estados.
A Fig. 3 sintetiza essa mudança de trajetória. Durante algum tempo, parecia que a construção deliberada de capacidades nacionais havia perdido relevância. Poucas décadas depois, porém, as principais economias voltariam justamente a reconstruir esse tipo de infraestrutura, agora voltada para semicondutores, inteligência artificial, biotecnologia, energia e minerais críticos.
A mudança talvez seja menos surpreendente do que parece. O conhecimento científico continua sendo produzido por pessoas; tecnologias continuam sendo desenvolvidas em universidades, laboratórios e empresas; e a capacidade de inovar continua dependendo de instituições que aprendem, acumulam experiência e enfrentam problemas cada vez mais complexos. O que mudou foi o reconhecimento de que conhecimento, tecnologia, capacidade industrial e formação de pessoas constituem uma infraestrutura crítica, indispensável não apenas para o crescimento econômico, mas também para a segurança, a autonomia estratégica e a soberania das nações [10].
O retorno da velha pergunta
Enquanto o Brasil reorganizava sua estratégia de desenvolvimento, outra transformação começava a ganhar forma.
Ainda era quase invisível.
Mas acabaria redefinindo a geopolítica da tecnologia no século XXI.
As mesmas economias que, nos anos 1990, haviam apostado na liberalização dos mercados, nas cadeias globais de produção e na redução da intervenção estatal voltaram a investir pesadamente em universidades, laboratórios nacionais, empresas estratégicas, política industrial, infraestrutura científica e tecnológica e soberania produtiva. A competição internacional deixava de girar apenas em torno da eficiência dos mercados para concentrar-se novamente na capacidade de produzir conhecimento, controlar tecnologias críticas e organizar os ecossistemas dos quais nascerão as próximas ondas de inovação.
Como se constrói o futuro de uma nação?
A velha pergunta nunca desapareceu. Apenas deixou de ocupar, por algum tempo, o centro do debate. Acreditou-se que bastaria integrar-se aos mercados globais, atrair investimentos e importar tecnologias. O século XXI, porém, mostrou que o desenvolvimento continua dependendo da capacidade de construir conhecimento, tecnologia e competências próprias.
Compreender por que os Estados Unidos, a China, a União Europeia, o Japão, a Coreia do Sul e a Índia voltaram a investir pesadamente nessa infraestrutura de capacidades – e por que ela voltou a ocupar o centro da competição internacional – será o tema do terceiro e último ensaio desta série.
No fim, a pergunta sempre foi a mesma: como se constrói o futuro de uma nação? O terceiro ensaio mostrará por que as grandes potências voltaram a responder a essa pergunta da mesma forma. Porque o futuro nunca foi uma oportunidade que se compra. É uma capacidade que se constrói.
Bibliografia
1. Hamilton, A., Report on the Subject of Manufactures. Founders Online, 1791.
2. Furtado, C., Formação econômica do Brasil. 34 ed. 2007, São Paulo: Companhia das Letras.
3. Mazzucato, M., The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. 2013, London: Anthem Press.
4. Hidalgo, C.A. e R. Hausmann, The Building Blocks of Economic Complexity. Proceedings of the National Academy of Sciences, 2009. 106(26): p. 10570–10575.
5. da Conceição Tavares, M., Da substituição de importações ao capitalismo financeiro: ensaios sobre economia brasileira. 11 ed. 1983, Rio de Janeiro: Zahar.
6. Bresser-Pereira, L.C., Globalização e competição: por que alguns países emergentes têm sucesso e outros não. 2009, Rio de Janeiro: Elsevier.
7. Campos, R., A lanterna na popa: memórias. 1994, Rio de Janeiro: Topbooks.
8. Lundvall, B.-Å., National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning. 1992, London: Pinter Publishers.
9. Nelson, R.R., National Innovation Systems: A Comparative Analysis. 1993, New York: Oxford University Press.
10. Pisano, G.P. e W.C. Shih, Producing Prosperity: Why America Needs a Manufacturing Renaissance. 2012, Boston: Harvard Business Review Press.
Celso Pinto de Melo – Professor Titular Aposentado da UFPE, Pesquisador 1A do CNPq e membro da Academia Brasileira de Ciências.
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