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Principais procedimentos de uma Operação Territorial Consorciada (OTC)
por Joaquim Aragão
Chutando o balde…do Século XX ! (Parte 3)
Anteriores chutes no balde
A série de artigos, da qual o presente é a terceiro, partiu da caracterização das atuais crises mundial e nacional. Como afirmamos no artigo inaugural, por trás das violentas crises políticas que abalam não apenas o Brasil, mas também a Europa, descortina-se o esgotamento dos paradigmas do Século XX, sem que já se tenha consolidado um novo que passe a orientar o capitalismo do atual século.
No que tange particularmente o Brasil, assistimos a crise daquilo que chamamos de “capitalismo mequetrefe”, caracterizado por uma indolência conservadora tanto no processo e nas relações de produção, quanto na alta dependência do Estado e no fechamento da economia. É, em suma, um capitalismo que não consegue desenvolver plenamente os potenciais territoriais e sociais, que é pouco inovador, e avança com projetos de dimensão muito aquém do necessário para fornecerem uma virada no crescimento econômico e que, ao final, fragmentam a rede de infraestruturas.
Como saída desse impasse, especialmente em um momento onde se esgotaram os espaços fiscais para os investimentos estruturantes, estamos propondo e explanando uma nova abordagem, apelidada de Engenharia Territorial, que tem por base a busca de eficiência sistêmica como combustível para o crescimento. O artefato dessa Engenharia seria o programa territorial, que juntaria de forma eficiente diversos projetos públicos e privados para construir uma “máquina de crescimento” na economia regional. Além de induzir o investimento privado e manter a sustentabilidade das despesas públicas envolvidas, o programa viabilizaria projetos de infraestrutura que dificilmente conseguirão apresentar um fluxo financeiro positivo apenas pelos meios das tradicionais concessões e parcerias público-privadas.
O mecanismo dos programas territoriais seria aplicável para os mais diversos projetos públicos e privados que se encontrem diante um difícil desafio financeiro e fiscal, ou que requeiram uma reorganização do setor produtivo regional para provocar um dinamismo econômico mais intenso. Primeiros testes dessa abordagem tangeram projetos de hidrovia, ferrovia e aeroportos; projetos de inovação industrial, projetos turísticos, e até projetos de gestão de desastres. Entretanto, a abordagem está aberta aos diversos setores do investimento privado e das políticas públicas.
A Engenharia Territorial não se circunscreve à concepção de programas territoriais, mas conta já, na sua caixa de ferramentas, procedimentos de planejamento, de organização institucional; de licitação e contratação; e de organização empresarial. Além disso, um novo sistema financeiro de desenvolvimento territorial foi esboçado.
O artigo precedente (CITAR URL) apresentou, em traços largos, os elementos e procedimentos básicos do planejamento, da organização institucional e empresarial, do contrato e da licitação, conjunto de institutos esse que apelidamos de Operação Territorial Consorciada (OTC).
Dessa operação e do processo de licitação emergiria um novo tipo de contrato administrativo, que é o contrato por desempenho econômico. Por força desse acerto, um consórcio privado seria contratado não para implantar um objeto determinado, e sim para produzir diretamente, como contrapartida à concessão de um ativo público economicamente vantajoso (por meio de um DRU), resultados finalísticos de interesse público.
Que resultados seriam esses? Foram listadas no artigo precedente a geração de empregos, a contratação de pequenas e médias empresas regionais, a geração de fluxos logísticos suficientes para viabilizar o investimento infraestrutural privado, a recuperação ambiental de áreas, entre outras metas.
Esses resultados seriam obtidos não diretamente pelo contratado, e sim mediante sua ação de mobilização do investimento privado e mediante a produção dos respectivos efeitos multiplicadores, no território do programa. Além disso, tal mobilização deveria ser suficiente para produzir multiplicadores fiscais em montante suficiente para cobrir as despesas e os investimentos que ainda permaneceram sob responsabilidade do Poder Público.
Mas quais seriam as características desse novo ente privado, que seria capaz de enfrentar portentosos desafios de dinamização econômica, e até insólitos, em uma primeira impressão? De fato, como afirmado no artigo precedente, tanto a OTC quanto a concessão por desempenho econômico colocam não apenas a empresa, mas todo o setor público e mesmo o privado diante uma mudança cultural profunda.
No que tange o setor público, esse é desafiado em não prescrever detalhes de projetos, e sim especificar e monitorar as citadas metas de desempenho, relacionadas com objetivos finalísticos de política pública, além de controlar os impactos fiscais gerados no programa. Já o setor privado é instado a produzir resultados econômicos que são correntemente cobrados ao Poder Público e aos políticos, jamais às empresas privadas, que tradicionalmente se concentram na sua rentabilidade.
O choque pode ser grande, mas em uma visão mais atenta, o que se estará cobrando não é nada mais do que o setor privado costuma fazer no seu dia-a-dia: contratações, geração de empregos, de fluxos e de arrecadação fiscal. Podemos, portanto e jocosamente, apelidar essa exigência de meta de aplicação do “Princípio Gershwin”: So do what you do some more…
Assim, a missão da empresa de desenvolvimento territorial (EDT) consistirá de ser um animador da economia regional, por meio de atração de empresas e de eventual subcontratação. E para ampliar as opções de atração e subcontratação, ele deverá identificar e estruturar as cadeias produtivas que possam ser dinamizadas a partir dos potenciais da região, ou já existentes ou ainda fáceis de serem criados. Como será explanado, isso pode ser um excelente negócio.
O negócio territorial
O negócio próprio das EDT, que deverá ser atrativo o suficiente para que o capital assuma as metas, se decompõe em uma parte de economia real, que será tratada nesse artigo; e outra, complementar, mas igualmente atrativa, de caráter financeiro. Esta última será explanada no próximo artigo, quando apresentarmos a proposta de um novo sistema financeiro de desenvolvimento territorial.
No que tange o negócio territorial “real”, ele consiste basicamente de reconhecer, construir e administrar cadeias de valor por meio da edificação de um ou vários clusters interconectados. A partir de um trabalho minucioso de composição de espaços empresarias correspondentes, a EDT passa a atrair investidores e empresas, preferivelmente de pequeno e médio porte, para facilitar a obtenção da meta de desempenho correspondente. Onde e quando o conjunto de empresas atraídas ainda não abranger elos tidos como indispensáveis para completar as cadeias definidas, a EDT poderá contratar diretamente empreendimentos correspondentes, desde que seja essencial para garantir a eficiência sistêmica da cadeia.
A EDT haverá de avaliar se, para garantir a atração de empresas em elos a montante e jusante da cadeia, será conveniente atrair empresas maiores que funcionem como âncoras do complexo produtivo. Os riscos de predominância política e econômica dessa ancora e de respectiva dependência da EDT e das outras empresas precisam ser ponderados.
A EDT não se limitará a atrair e completar cadeias de valor; é imprescindível que ela monitore e tome as medidas necessárias para garantir a eficiência e a competitividade do(s) cluster(s). Para isso, ela terá de:
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explorar espaços estratégicos de comercialização da produção do cluster;
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garantir a qualidade do ambiente físico e de trabalho;
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providenciar ações de capacitação e de promoção da inovação; e
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promover um clima de cooperação entre as empresas atraídas e/ou contratadas, mitigando eventuais conflitos que surjam entre as mesmas.
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Além disso, haverá de ensejar esforços para que o complexo produtivo seja bem quisto no meio social regional, podendo se transformar em uma atração turística em si.
A figura anexada apresenta o espaço de negócios de um empreendimento territorial relativamente simples, que é uma espécie de “shopping agroindustrial”. Sua função é convergir empresas pertencentes a diversos elos de uma ou várias cadeias agroindustriais, complementadas por outras empresas de apoio geral às atividades das empresas pertencentes aos elos, assim como aos próprios clientes. Aqui, a lógica do cluster se complementa com a exploração geral das economias de aglomeração.
Como se pode induzir, quanto mais completo for o mapeamento feito pela EDT dos elos e as cadeias a serem fomentadas, um maior número de oportunidades de atração descortina-se, do qual a EDT irá se nutrir financeiramente, a partir de seguintes fontes:
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aluguel ou arrendamento de terrenos (a venda, em princípio, está excluída, por se tratar de ativo público);
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subscrição de serviços de informação estratégica ou pagamentos de serviços de inteligência;
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comissão ou pagamento de serviços por apoio à comercialização;
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subscrição ou pagamento de serviços de assessoria financeira;
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subscrição ou pagamento de serviços de assessoria jurídica e tributária; e
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cobrança de uma luva (prática comum em shopping).
E os custos? Compreendendo o negócio do empreendimento territorial como articulação e prestação de serviço, o principal item de custo, mas na verdade seu principal ativo, será sua equipe de excelentes profissionais com experiência e conhecimento de mercado nos diferentes ramos das cadeias, equipe essa que poderá ser remunerada em boa parte por produção (por exemplo, de maneira proporcional ao número de contratos obtidos e gerenciados). Em termos de capital fixo, sobram o prédio de escritórios. O número das fontes pode ser reduzido, mas o que não é absolutamente reduzido é a quantidade de clientes, dos quais poderá se obter essas receitas.
E a área pública cedida, como urbanizá-la? Como cobrir os respectivos custos de investimento em infraestrutura e prédios? Isso pode ser simplesmente terceirizado, ficando a EDT com parte das receitas imobiliárias, que consistirão de aluguel ou, quando muito, de arrendamento.
Ou seja, trata-se de um negócio de custo fixo reduzido, e esse negócio consistirá muito mais de inteligência do que de implantação de objetos. Uma primeira simulação desse tipo de empreendimento territorial (shopping agroindustrial) produziu uma TIR de 22,34%, a uma taxa de oportunidade de 15%, resultando em um payback de 4 anos!
Esse resultado mais do que satisfatório não implica em que os negócios territoriais, inicialmente considerados, de um programa não possam ser ampliados. As perspectivas de rentabilidade do primeiro empreendimento podem ser ainda mais consolidadas por empreendimentos territoriais conexos, tais como:
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biorefinarias que aproveitem e agreguem valor à produção agrícola como matérias primas, renováveis;
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novos assentamentos urbanos, para atrair capital intelectual para as zonas fronteiriças;
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polos turísticos; assim como
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campus universitários e de pesquisa (concebidos do ponto de vista empresarial).
Além disso, a perspectiva de ampliação e concatenação com outros programas territoriais, desde que planejados e integrados no programa em foco, irá atrair mais ainda o investimento privado, atiçado não apenas pela rentabilidade, mas igualmente pela conjuntura criada de sólido crescimento econômico regional e sobretudo pela correspondente perspectiva de aumento programado dos rendimentos.
De uma maneira geral, o empreendimento tem de partir de um diagnóstico de potencialidades e necessidades, do parque empresarial e dos principais agentes econômicos e políticos, assim como da estrutura de projetos já considerados na região. Eventuais projetos estruturantes complementares (infraestruturas; complexos industriais, turísticos e outros; centros de inovação etc.) podem ser considerados para propelir o crescimento ou garantir uma maior eficiência do sistema produtivo do território.
Tudo isso estabelecido, inicia-se a tarefa de analisar e estruturar as cadeias de valor presentes, com vistas à implantação de respectivos clusters. A literatura já fornece copiosa literatura sobre esses procedimentos analíticos e de construção.
Pedras e marcos no caminho
O que foi proposto parece que é uma receita infalível de sucesso, plenamente executável desde que se planeje o negócio territorial estrategicamente, com suficiente força de determinação. Entretanto, como recita o chiste popular, “precisa-se ainda combinar com os russos”.
Os russos, nesse caso, é o ambiente agressivamente competitivo entre projetos de investimentos empresariais, entre cidades e regiões e os próprios países, em uma economia de mercado globalizada. Quem disse que a marcha para o crescimento territorial previsto em um programa e pela estratégia de uma EDT encontrará à sua frente uma senda linear para a vitória?
Os mais recentes estudos da geografia econômica vêm dando atenção precisamente aos impactos espaciais das decisões e relações entre atores econômicos, cada vez mais influentes no crescimento econômico regional. Não sendo o objetivo desse artigo reproduzir, sob forma de um verbete, as principais vertentes teóricas dessa disciplina, podem ser daí extraídas, a grosso modo, seguintes indicações para a estratégia de uma EDT:
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Os custos transacionais gerais e locais relacionados à insegurança, assim como aos custos de investimento fixo, de informação, de adaptação e de comunicação são cada vez mais fatores-chaves de atração de investimento empresarial. Reduzir tais custos transacionais é o ponto mais essencial onde a EDT tem de apresentar a sua vantagem como parceiro das empresas atraídas, prestando serviços e assegurando a boa convivência e eficiente cooperação no seio do território.
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Assegurar a assimilação (embeddeness) das empresas atraídas no meio social, político e econômico regional: a EDT tem de agir como articulador e gerenciador de conflitos que muito provavelmente surgirão entre os agentes locais e os atraídos para o território do projeto. Relações de poder econômico, político e social sempre são colocadas em causa, quando grandes empreendimentos são instalados, especialmente aqueles que provocam fortes mudanças.
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Ser agente de transformação: A assimilação não pode levar a que os comportamentos conservadores contraprodutivos locais, tanto do ponto de vista econômico e técnico, política e social, sejam aquiescidos ou mesmo sancionados, eis que a transformação é um dos maiores fatores críticos de sucesso para o crescimento regional. Essa transformação inclui o desenvolvimento do capital social e o amadurecimento de espaços inovadores e criativos.
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Gerenciar a integração entre grandes empresas e as P&ME´s: A atração e a cooperação com atores econômicos relevantes do ponto de vista nacional e global podem trazer grandes benefícios para a transformação e a correspondente criação de espaços de investimento para empreendedores de diversas dimensões e culturas, no território do programa, dinamizando mais celeremente a economia.
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Há de se precaver, todavia, diante uma excessiva dependência dos grandes agentes, e de sua força de impor seus interesses sob ameaça de desinvestimento. Há de se considerar, também, que as estratégias dos grandes agentes dependem de um ambiente de competência internacional, tornando instáveis sua decisão locacional. Sistemas produtivos que dependerem da permanência de poucos agentes importantes podem rapidamente entrar em decadência no caso de deserção destes, por maior que seja o esforço da EDT de manter as empresas.
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Saber surfar por cima dos ciclos: Como complementação da alínea anterior, as decisões locacionais das grandes empresas e o dinamismo econômico local dependem de fenômenos globais fora do controle dos agentes locais. Competições selvagens pelo menor custo de insumos, chegando a ações de dumping (inclusive social), mudanças tecnológicas e de cultura de consumo; fatos de importância geopolítica internacional (por exemplo guerra, terrorismo) e até incidentes climáticos colocam as economias regionais sob permanente tensão de insegurança e de risco de crises estruturais. Saber reconhecer os movimentos transformadores e indicar a tempo mudanças de rumo no perfil econômico do território do programa é uma competência que uma EDT terá de adquirir, investindo recursos em inteligência e em capacidade de resposta.
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Imersão na globalização sem perder de vista o contexto local do território do programa: enfrentando de forma decisiva o fechamento e a passividade do capitalismo “mequetrefe” nacional frente ao mercado global, a EDT tem de assumir um papel importante na inserção da economia do território e dos empreendimentos atraídos no mercado internacional. Essa inserção tem de ser pensada, planejada e executada de forma proativa e combativa, assegurando para a economia posições vantajosas em termos de agregação de valor. No caso do agronegócio, por exemplo, é essencial que os empreendimentos territoriais afirmem o País como um agente de peso e de força de decisão na bioquímica e na produção de matérias-primas renováveis, complementando o papel da produção nacional no campo dos alimentos.
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Bola para frente, sempre: os programas territoriais e as ações dinamizadoras da economia regional não podem se repousar sobre os sucessos financeiros temporários. A programação estratégica da expansão e concatenação com outros programas complementares constitui um processo permanente do desenvolvimento dos empreendimentos territoriais, sinalizando ao mercado tendências de crescimento econômico e de rendimentos dos ativos financeiros envolvidos. Essa concatenação pode começar com empreendimentos complementares no território do programa (por exemplo, pela implantação de novas infraestruturas de grande impacto; de complexos industriais, turísticos e de inovação; e também de cidades novas). Ao longo do curso, a concatenação deve abranger outros empreendimentos em regiões e mesmo em países diversos. Por meio de parcerias internacionais de crescimento entre governos regionais de diferentes países, essa ampliação pode inclusive atravessar oceanos.
Intermezzo, mais uma vez
Encerramos, aqui, o terceiro da série de artigos “chutadores de balde”, que visou desta vez analisar a natureza comercial do negócio territorial. À primeira vista, tal empreendimento, no qual um consórcio é contratado mediante a concessão de desempenho para assegurar o cumprimento de metas econômicas pode parecer à primeira vista como absurdamente desafiador. Mas, como foi explanado, tal negócio pode se transformar em um empreendimento extremamente rendoso.
Mas a festa não acaba por aqui. No próximo e derradeiro artigo, acoplamos esse negócio a um muito maior ainda, que é o processo de financiamento dos diversos empreendimentos atraídos e presentes no território, que caberá a um banco de propriedade da EDT (Banco de Desenvolvimento Territorial – BDT). A natureza especial desse banco, seus serviços e o contexto no qual trabalhará não apenas tornarão o empreendimento territorial ainda mais atrativo, mas reverterão toda a lógica do financiamento do desenvolvimento territorial.
Por isso, a esse conjunto proposto de instituições e operações financeiras atribuímos a designação de Sistema de Desenvolvimento Territorial. Esse sistema será um imprescindível complemento ao programa territorial, à operação territorial, à concessão de desempenho e, finalmente, ao empreendimento de desenvolvimento territorial. Esperamos que sua apresentação convença os leitores, que o balde do Século XX pode ser definitivamente chutado, para bem longe…
Leia mais:
Chutando o balde do Século XX, Parte 1, por Joaquim Aragão
Chutando o balde do Século XX, Parte 2, por Joaquim Aragão
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“Como saída desse impasse,
“Como saída desse impasse, especialmente em um momento onde se esgotaram os espaços fiscais para os investimentos estruturantes, estamos propondo e explanando uma nova abordagem, apelidada de Engenharia Territorial, que tem por base a busca de eficiência sistêmica como combustível para o crescimento. O artefato dessa Engenharia seria o programa territorial, que juntaria de forma eficiente diversos projetos públicos e privados para construir uma “máquina de crescimento” na economia regional. Além de induzir o investimento privado e manter a sustentabilidade das despesas públicas envolvidas, o programa viabilizaria projetos de infraestrutura que dificilmente conseguirão apresentar um fluxo financeiro positivo apenas pelos meios das tradicionais concessões e parcerias público-privada”:
Essa ideia em particular eh barbara mas no Brasil o que reina eh a teoria da favelizacao, cuja primeira caracteristica eh a negacao de espaco, seja ele publico, privado, ou ate psicologico.
Isso tambem eh visto, digamos, na telefonia -nas telecoms em geral-, e ate mesmo na media. Maior caracteristica: negacao de espaco ao cliente.
Nao vejo como isso seria adotado no Brasil enquanto a teoria de favelizacao nao for exposta publicamente, e talvez ate derrotada.
A proposta pode soar ousada, mas é melhor tê-la do que não tê-la
Caro Ivan, eu compreendo todo ceticismo que está sendo externado à proposta, apesar da aprovação geral. Realmente, os fatos ocorridos deixaram cabisbaixos e desesperançados os que vem lutando pela consolidação de um país democrático, menos injusto e autoconfiante. A dor está muito intensa.
Mas temos de aprender a superá-la. Todo país passa,de tempos em tempos, por uma grande crise histórica. Outros passaram por bem piores (Alemanha, França, etc), com direito a revoluções sangrentas e guerras genocidas.
O importante é enxegarmos o futuro que se desponta através dessa crise e constuirmos alternativas inovadoras e factíveis. O Brasil é muito maior do que sua política e seu Estado. É toda uma sociedade de 200 milhões que luta para progredir.
Como insisti nos artigos, atrás de todo esse incêndio político, há o âmago da crise que é o esgotamento dos paradigmas do Século XX, tanto de um lado quanto de outro. O “governo” Temer está tão perdido quanto a esquerda, apesar de toda demonstração de músculo. Nada que eles estão propondo têm sustentação…
E para podermos construir alguma coisa, em um novo consenso democrático, não tão podre quanto vivido na antiga Nova República, a discussão de alternativas é imprescindível.
De qualquer forma, o que não podermos abrir mão é da democracia, apesar de tudo o que aconteceu. Fora da democracia, só destruição. Só que esse consenso terá de ter uma qualidade superior.
O objetivo da nossa proposta é amarrar as pontas para uma nova lógica de desenvolvimento, As perspectivas de aceitação são absolutamente positivas, segundo as discussões e negociações que estamos levando adiante.
Prezado Professor
Prezado Professor Joaquim,
seria interessante fazer um vídeo em que explana a proposta, ilustrando-a com exemplos concretos. O IE da UFRJ tem feito isso com diferentes professores. Facilita o entendimento.
Att.
Estou disponível para isso
Estou à disposição. Faça essa proposta também para o Luis Nassif
Estou disponível para isso
Estou à disposição. Faça essa proposta também para o Luis Nassif