Zona de luminosidade dos agentes públicos e os inquéritos sigilosos do Supremo Tribunal Federal
por Rogério Pacheco Alves[1]
Em 2010, escrevi um artigo sobre a luminosidade que deve incidir sobre o patrimônio e processos judiciais envolvendo agentes públicos.[2] O tema não poderia ser mais oportuno e atual diante de decisões recentes do Supremo Tribunal Federal a propósito das investigações sigilosas envolvendo o Banco Master e outros fatos de grande repercussão.
A vida privada merece proteção e a intimidade, a honra, a imagem, as relações familiares e as convicções pessoais (políticas, religiosas etc) não deixam de ser direitos fundamentais constitucionalmente protegidos quando alguém ocupa um cargo público. A Constituição protege esses espaços porque eles são necessários à liberdade e ao desenvolvimento da personalidade de todos nós.
Contudo, todo aquele que aceita exercer o poder político e administrativo em nome da coletividade passa a ocupar uma posição diferente daquele que vive exclusivamente na esfera privada (se é que se pode dizer que alguém, no mundo atual, viva exclusivamente sua vida privada …). O agente público decide, autoriza despesas, administra informações, participa de contratações, desenha e decide sobre políticas públicas, julga conflitos de interesses sociais e políticos.
Essa escolha pela vida pública não elimina a privacidade, mas modifica o alcance da reserva, uma vez que a sociedade pode acompanhar com maior intensidade os atos ligados ao exercício da função pública, os recursos administrados pelo gestor, os critérios adotados nas decisões e os resultados produzidos, o que não significa transformar a família, a saúde, a sexualidade, as crenças ou a casa do agente em objeto permanente de curiosidade. Transparência não é devassa e publicidade não é espetáculo.
A expressão zona de luminosidade, utilizada pelo Ministro Sepúlveda Pertence num antigo julgamento do STF, expõe o homem público a uma maior visibilidade de sua vida e de sua personalidade e à valoração crítica do público, em especial dos seus adversários. Ela se opõe à penumbra que protege abusos e dificulta o controle do poder. Mas também se opõe à ideia de que toda luz é legítima, ainda que dirigida a aspectos sem relação com o interesse público.
Essa distinção se tornou ainda mais importante com a abertura de documentos e peças da Petição 15.556 e dos procedimentos relacionados. Em nota oficial, o Supremo Tribunal Federal informou que o sigilo foi retirado pelo relator, Ministro André Mendonça, a pedido do Presidente da Corte, Ministro Edson Fachin, em 10 de setembro. Foram disponibilizados cerca de 25,3 GB de documentos, áudios, vídeos e outros arquivos, aproximadamente quatro mil itens.[3] O episódio mostra a importância de abrir um acervo de grande interesse público, sem dispensar a necessidade de separar atos funcionais, informações pertinentes, dados protegidos e diligências que ainda dependam de reserva.
O princípio republicano parte de uma distinção simples: o que pertence à coletividade não se confunde com o patrimônio ou a vontade particular de quem exerce temporariamente o poder. O cargo não é propriedade de seu ocupante e a autoridade é exercida em nome de outras pessoas e deve permanecer sujeita a controle.
A democracia vai além: não basta escolher os seus governantes, é preciso permitir que a sociedade conheça as razões das decisões, acompanhe a aplicação dos recursos públicos e possa questionar abusos. A publicidade é uma das condições desse acompanhamento, pois sem informação a participação popular fica reduzida a uma mero ornamento da democracia liberal. E a publicidade não exclui quem quer que seja, tampouco os ministros do Supremo Tribunal Federal.
A publicidade também é essencial para a independência dos órgãos de controle e para o check and balance da democracia, pois o sigilo não pode se converter em método permanente de governo ou de investigação e processos judiciais.
Naturalmente, o princípio republicano não exige a exposição de todos os aspectos da vida pública, não se trata de um big brother. Mas exige que o agente público explique suas escolhas e suporte críticas relacionadas à função. Em contrapartida, o Estado deve impedir que esse escrutínio seja usado para invadir a vida privada sem vínculo com o interesse público.
A evolução patrimonial de agentes públicos é um bom exemplo e por isso a legislação exige declarações de bens e rendas em diferentes situações. A Lei de Improbidade Administrativa, mesmo em sua redação atual mais restritiva, condiciona a posse e o exercício de cargos públicos à apresentação da declaração de imposto de renda entregue à Receita Federal e determina sua atualização anual e ao final do exercício do cargo (art.13). Em igual sentido, a Lei nº 8.730/1993 prevê a entrega de declaração de bens e rendas, remessa ao Tribunal de Contas da União, controle de legalidade e legitimidade, publicação de dados por extrato e fornecimento de informações para a ação popular. A mesma lei impõe sigilo aos dados fiscais e patrimoniais de terceiros que cheguem ao conhecimento dos órgãos de controle.[4]
A luminosidade deve variar conforme a ligação entre a informação e o exercício do poder: quanto mais direta a conexão com a gestão de recursos públicos, a decisão pública ou a responsabilidade funcional, maior a justificativa para a publicidade, o que deve incluir participações de agentes públicos em empresas e suas ligações contratuais com o Estado.[5]
Sobre a publicidade dos processos judiciais, sabe-se que ela cumpre duas funções, ambas relacionadas ao princípio democrático: proteger as partes contra decisões arbitrárias e permitir que a sociedade acompanhe o exercício da jurisdição. A publicidade é um direito fundamental processual.
No caso de inquéritos policiais (ou judiciais), parece-nos que o sigilo não é uma característica fundamental, muito embora, em hipóteses excepcionais, possa ser decretado como garantia da eficácia das investigações e da própria imagem do investigado, a cujo respeito, pela peculiar precariedade de tudo o que se colhe nesta fase, nada ainda se pode afirmar categoricamente. A publicidade de atos investigatórios, porém, não elimina a possibilidade de sigilo pontual, pois diligências em andamento, a identidade de testemunhas e vítimas, informações de terceiros e elementos cuja revelação possa frustrar a investigação podem exigir proteção temporária.
O art. 20 do CPP (A autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade), em sua redação originária de 1941, editado num momento de autocracia (Estado Novo) de clara inspiração fascista (o Código Rocco de 1930), precisa ser relido à luz do princípio democrático consagrado pela Constituição de 1988, e não o contrário. E nossa Constituição Federal permite, apenas excepcionalmente, o sigilo dos atos processuais (art. 5º, LX, e 93, IX) e dos atos administrativos (art. 5º, XXXIII), sempre que o exigir o interesse social, o que não parece ser o caso das investigações envolvendo o Banco Master e suas fraudes grandiloquentes, pois aqui o interesse social milita em favor da publicidade.
Ou seja, parece-nos que hoje, muito claramente, a regra será a publicidade do inquérito e o seu sigilo a exceção.[6] De todo modo, a possibilidade excepcional de decretação de sigilo precisa ser bem compreendida: uma vez instaurado o inquérito, as diligências em curso podem estar acobertadas pelo segredo,[7] desde que essencial. Não se pode admitir, no entanto, que a instauração e a própria existência do inquérito, bem assim o seu preciso objeto sejam subtraídos do conhecimento público, sob pena de lamentável retrocesso aos sombrios tempos ditatoriais, quando as mais variadas investigações eram levadas a efeito sem qualquer controle social.
Voltando à Petição 15.556, a abertura integral de seus dados traz elementos importantes ao debate e representa uma forma intensa de luminosidade por três motivos: primeiro, permite que os demais ministros do STF, a sociedade e a imprensa conheçam elementos relevantes de uma investigação que alcança instituições públicas e agentes públicos, evitando vazamentos seletivos e ampliando o controle social das investigações realizadas; segundo, favorece o contraditório público, permitindo que os investigados expliquem os fatos e contestem interpretações num momento bastante delicado de disputa eleitoral acirrada; terceiro, cria um registro mensurável para a história institucional do país e da corte.
A publicidade precisa ser acompanhada de método, pois um acervo de milhares de arquivos digitais pode produzir informação ou ruído. A divulgação sem indexação, sem contexto e sem distinção entre alegação, prova, decisão e material bruto pode substituir a penumbra do segredo pela penumbra do excesso. O cidadão e a imprensa não controlam melhor o poder quando recebem um volume indecifrável de dados, mistura de informações privadas e imputações ainda não julgadas. A publicidade deve ser, portanto, metodologicamente responsável, prevendo: cronologia dos atos, identificação do que foi efetivamente decidido, separação entre fatos comprovados e alegações, proteção de dados sem pertinência, preservação de diligências cuja revelação ainda possa frustrar a apuração e canais para correção de informações falsas ou incompletas.
A distinção entre vida pública e vida privada foi expressa de modo particularmente claro pela Ministra Carmen Lúcia em estudo sobre privacidade e sigilos fiscal e bancário,[8] em que observou que a privacidade não possui o mesmo conteúdo para todas as pessoas, pois quem se oferece ao voto, ocupa cargo público, recebe recursos públicos e exerce função pública não pode pretender exatamente o mesmo círculo de reserva de quem se mantém inteiramente na esfera privada. Repita-se: o agente público não perde a dignidade nem se torna propriedade da opinião pública. O que muda é o alcance do escrutínio sobre os aspectos que interferem no serviço público, na probidade, na imparcialidade e impessoalidade, na capacidade para o exercício da função e na confiança institucional.
Jónatas Machado também nos ajuda a traçar esse limite.[9] Ao tratar da liberdade de expressão em uma sociedade aberta, o autor sustenta que referências a práticas, hábitos e preferências sexuais, assim como informações sobre saúde, pertencem prima facie à reserva da intimidade, inclusive quando envolvem figuras públicas. A divulgação pode ser justificada apenas quando esses elementos tiverem repercussão na atividade pública, na capacidade para o cargo ou na avaliação necessária e justa de um processo político. O mesmo autor lembra que a denúncia de prepotência, preconceito, corrupção, clientelismo ou incompetência pode atingir a reputação de agentes públicos. No entanto, esse efeito não basta, por si só, para proibir a crítica, pois a democracia exige uma esfera pública aberta e plural, na qual o poder possa ser contestado. Mas a crítica deve se manter ligada a assuntos de interesse público, adotar diligência na apuração e distinguir acusação, suspeita e prova.
Essa distinção também protege o próprio agente público. A publicidade de uma investigação deve permitir que ele conheça os fatos investigados e possa esclarecê-los. A exposição seletiva de trechos, sem contexto e sem oportunidade de esclarecimento, pode produzir uma condenação social anterior ao julgamento, o que possui enorme potencial de lesão à democracia, especialmente em períodos eleitorais. O sigilo não deve ser usado para impedir a fiscalização, mas a publicidade não deve ser usada para impedir a defesa, pois publicidade não deve ser confundida com conclusão sobre responsabilidade penal, civil ou administrativa de qualquer pessoa.
Assim, a tensa relação entre privacidade e publicidade da vida e atos praticados por agentes públicos pode ser resumida à formulação de cinco perguntas:
Primeira: a informação se refere a um ato praticado no exercício da função, ao uso de recursos públicos ou a uma decisão de interesse coletivo? Se a resposta for positiva, há forte razão para a publicidade;
Segunda: a divulgação é necessária para permitir controle, participação ou defesa? Se a informação não acrescenta nada ao controle e apenas expõe a pessoa, a publicidade deve ser reduzida;
Terceira: o dado é de agente público ou de terceiro? A posição pública de uma pessoa não elimina a proteção de familiares, vítimas, testemunhas, servidores subalternos ou pessoas sem relação com a decisão, a menos que haja uma relação entre o dado privado e a atuação do agente público (como parece ser o caso de contratos firmados por familiares de integrantes da Suprema Corte);
Quarta: a diligência está concluída e documentada? Se ainda está em andamento, o sigilo pode ser necessário para impedir destruição de provas, combinação de versões, fuga ou intimidação. Quando o risco desaparece, a reserva deve ser reavaliada.
Quinta: a restrição à publicidade tem fundamento, alcance e duração definidos? O sigilo não pode ser genérico e temporalmente indefinido, como se deu no Inquérito das Fake News. A publicidade também não pode ser indiferente aos dados sensíveis. Ambos precisam de justificativa e controle.
A República não combina com escaninhos secretos, patrimônio inexplicável, processos e investigações eternamente fechados ou decisões que ninguém pode examinar. E justamente por isso a abertura da Petição 15.556 e dos quatorze procedimentos relacionados representa uma decisão institucional de grande alcance e oferece à sociedade uma oportunidade de acompanhar fatos e decisões que não devem permanecer escondidos pela simples invocação do sigilo. Oferece também ao próprio STF a oportunidade de refletir sobre seu papel no arranjo acusatório consagrado pela Constituição Federal de 1988, em que o Ministério Pública supervisiona a investigação policial (e, eventualmente, também investiga) e o juiz julga (não investiga nem acusa).
Em suma, quem exerce poder estatal, administra recursos públicos ou participa de decisões de interesse coletivo não pode exigir o mesmo grau de reserva que uma pessoa inteiramente afastada da esfera pública. A transparência, embora não transforme o agente público em pessoa sem vida privada, deve ser a regra cujo afastamento exige a rigorosa necessidade em vista da proteção de direitos fundamentais.
Numa democracia madura, ou que almeja a maturidade, a alternativa não é escolher entre segredo e publicidade, mas sim substituir a penumbra por transparência qualificada: luminosidade sobre fatos de interesse público, sim; holofote e espetáculo sobre o íntimo, não.
Este artigo não representa necessariamente a opinião do Coletivo Transforma MP.
[1] Doutor em Direito Constitucional pela PUC-Rio. Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense. Promotor de Justiça (MPRJ).
[2] ALVES, Rogério Pacheco. Zona de luminosidade dos agentes públicos. In: Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, nº 38, p. 91-111, out./dez. 2010.
[3] https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/nota-a-imprensa-47/. “STF disponibiliza documentos e peças da Petição 15.556”. Acesso em: 10.09.26
[4] O Supremo Tribunal Federal oferece um exemplo de luminosidade funcional no Tema 483 de repercussão geral. A Corte considerou legítima a publicação, inclusive em sítio oficial, dos nomes dos servidores públicos e dos valores de seus vencimentos e vantagens pecuniárias. Esse precedente deve ser aplicável a todos os servidores públicos, inclusive aos ministros do Supremo Tribunal Federal. Vai no mesmo sentido o decidido na Suspensão de Segurança n. 3.902, rel. Min. Ayres Britto.
[5] A Lei Geral de Proteção de Dados não impede o controle social. Ela impede que dados sejam coletados, combinados, compartilhados ou difundidos sem finalidade, necessidade, segurança e responsabilidade. A lei reconhece que o Poder Público pode tratar dados para executar políticas públicas e cumprir suas competências legais.
[6] “Observe-se, oportunamente, que a Constituição de 1988 institui uma ordem democrática fundada no valor da publicidade (öffentlichkeit), substrato axiológico de toda a atividade do Poder Público. No Estado Democrático de Direito, a publicidade é a regra; o sigilo, a exceção, que apenas se faz presente, como impõe a própria Constituição, quando seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII) e quando não prejudique o interesse público à informação (art. 93, IX)” (Inq. n. 2314/MT, rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, Inf. STF n. 434). A Lei de Acesso à Informação consolidou essa lógica ao tratar a publicidade como regra e o sigilo como exceção, devendo o Poder Público justificar por que determinada informação precisa permanecer reservada.
[7] Súmula Vinculante n. 14 do STF (“É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa”),
[8] ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. “Direito à Privacidade e os Sigilos Fiscal e Bancário”, in Revista Interesse Público nº 20, 2003.
[9] MACHADO, Jónatas E. M. Liberdade de Expressão. Dimensões Constitucionais da Esfera Pública no Sistema Social. Coimbra: Coimbra Editora, 2002.
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