O IBRE e o dom de iludir

C A R T A D O I B R E
M a r ç o d e 2 0 0 7 C O N J U N T U R A E C O N Ô M I C A 6

A contabilidade é uma ferramenta através da qual é possível revelar, simplificar e dar transparência, mas se pode também ocultar, complicar e tornar opaco. No caso das mudanças contábeis propostas pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva para a Previdência do setor privado, o INSS, um exame preliminar parece indicar que a motivação principal encaixa-se no melhor tipo de propósito, aquele voltado à transparência e à racionalidade. Analisando mais profundamente a questão, porém, o que se verifica é que a nova e tranqüilizadora contabilidade presidencial pode estar contribuindo para tornar róseo um quadro grave, o que tende a adiar, infelizmente, o enfrentamento político da indispensável reforma da Previdência.

Porquê a contabilização correta dos dados atrasa o enfrentamento do problema? Respostas no decorrer desse artigo

É inegável que o INSS é um saco de gatos, tanto do ponto de vista das suas receitas quanto de suas despesas. No primeiro caso, descontos na folha de pagamentos de empregados formais — a típica receita previdenciária — misturam-se com parcelas de tributos sobre o faturamento e sobre transações financeiras. Do lado dos gastos, benefícios tipicamente previdenciários, como aposentadorias e pensões, aparecem lado a lado com outros que, independentemente do nome, se assemelham mais a transferências assistencialistas.

Não se assemelham. São claramente transferências assistencialistas. A bem do rigor acadêmico, seria bom que a Carta do IBRE conceituasse claramente cada item, de acordo com sua destinação. Senão mantém o balaio de gatos.

Aparentemente, a idéia presidencial é mostrar que, limpando-se as contas do INSS daquilo que não é de fato Previdência, o déficit é muito menor do que parece ser. Por outro lado, as despesas não-previdenciárias que estão formalmente dentro do INSS seriam ações legítimas e eficientes de política social, e como tal merecedoras do financiamento tributário no qual hoje estão baseadas.

(…) A iniciativa do governo evidentemente é um convite ao exame da questão do equilíbrio financeiro da Previdência. Por isso, nesta Carta, procuraremos contribuir com o debate investigando o equilíbrio atuarial do INSS.

Medido sem as mudanças contábeis propostas pelo governo, o déficit do INSS saltou, entre 2002 e 2006, de 1,29% para 2,01% do PIB. O sistema apresenta diversas características problemáticas do ponto de vista atuarial, como, por exemplo, o grande número de beneficiários entre 50 e 65 anos, que saíram de 28%, em 1998, para 33%, em 2003. Outra distorção evidente são as regras extremamente generosas para a concessão de pensões, que estão tornando o Brasil um campeão mundial em casamentos nos quais a diferença de idade dos cônjuges é bastante elevada (tipicamente, homens muito idosos casando- se com moças jovens, atraídas pela pensão vitalícia, sem quaisquer condicionantes).

Apresentou uma distorção concreta, embora não defina qual o percentual que representa sobre o todo. Tem sido uma constante, aliás, identificar distorções e não quantificá-las.

Números — Mas o que interessa de fato, para ficar na discussão lançada pelo presidente Lula, são os números. Em 2003, pela forma convencional de cálculo, o INSS teve um déficit de R$ 26,4 bilhões, resultante do pagamento de benefícios de R$ 107,1 bilhões e arrecadação de contribuições no valor de R$ 80,7 bilhões.

Faz a velha conta de comparar benefícios com contribuições diretas, sem levar em conta que o modelo original previa um sistema tripartite, com contribuição do governo. E porque usar a fórmula convencional de déficit? Qual a intenção da Carta do Ibre de manter o “balaio de gatos”?

(…) Um sistema de Previdência por repartição, como o regime do setor privado no Brasil, é baseado numa transferência entre trabalhadores ativos e inativos. (…) Assim, os trabalhadores agem na certeza de que, quando passarem para a inatividade, haverá empregados ativos que custearão a sua aposentadoria e as pensões dela decorrentes.

Com base no conceito de regime previdenciário de repartição, poderíamos afirmar que um sistema previdenciário é deficitário quando os valores arrecadados provenientes dos trabalhadores ativos (contribuições descontadas em folhas de salários e pagas por trabalhadores autônomos) são insuficientes para bancar os benefícios.

Nos Estados Unidos, um país que leva a sério o equilíbrio atuarial do sistema público de repartição, o Social Security, são regularmente realizados cálculos sobre o fluxo de caixa num horizonte de longuíssimo prazo. Considera-se que há desequilíbrio, por exemplo, se houver a previsão de que daqui a 50 anos haverá um déficit entre as contribuições tipicamente previdenciárias e os benefícios.

No Brasil, como vimos, o déficit, em 2006, foi de R$ 42 bilhões.

Não foi. A Carta do Ibre insiste em um erro contábil intencional, que já foi denunciado. Insistir nesse erro não é intelectualmente honesto..

Assim, já vivemos atualmente a situação que, se estivesse projetada para daqui a 50 anos nos Estados Unidos, seria suficiente para que o sistema americano fosse considerado desequilibrado hoje.

Sob este prisma, a situação do INSS é a pior possível. E é neste ponto da história que entram em questão as mudanças contábeis sugeridas pelo presidente Lula.

A primeira delas seria o artifício contábil de onerar o Tesouro das renúncias fiscais e regimes especiais do INSS, que atingiram R$ 18 bilhões, em 2006, e são referentes às micro e pequenas empresas optantes do Simples, entidades filantrópicas, exportações de produtos agrícolas, devolução da CPMF aos segurados que ganham menos de três salários mínimos, pequenos produtores rurais, empregadores rurais, empregadores domésticos e clubes de futebol. A idéia é de que a Previdência pudesse ser “creditada” daquele mesmo valor.

Como artifício contábil? Artifício contábil é jogar todos os gatos no mesmo balaio, e querer lançar a conta exclusivamente aos contribuintes do Regime Geral da Previdência.

Esta mudança nos parece particularmente mal fundamentada, por duas razões. A primeira é que, uma vez que as renúncias existem, e não se pensa em revê-las, trata-se de fato de uma perda permanente de arrecadação — portanto, não faz sentido contabilizá-las como receita do INSS. Em segundo lugar, uma parte razoável daquela receita deixaria de existir se fosse cobrada, pelo simples fato de que os beneficiários só viabilizam seus negócios ou instituições com a renúncia.

Ora, a origem dessas contas está em desoneração fiscal. Desoneração fiscal é de responsabilidade do Tesouro, não do INSS. É norma elementar, que Shimura teima em não considerar. Porque uma renúncia fiscal, que é medida de política econômica, tem que ser debitada na conta do INSS?

O governo, porém, tem um argumento bem mais forte ao propor a segunda modificação contábil no INSS, que é o de alegar que a aposentadoria rural é um benefício assistencial, e não previdenciário, já que para se obtê-la não é necessário demonstrar nenhuma contribuição ao longo da vida laboral.

Em outras palavras, a idéia é retirar a aposentadoria rural do cálculo do déficit do INSS. Como este item de despesa representou aproximadamente R$ 29 bilhões, em 2006 (tomando o déficit da aposentadoria rural, que é o total dos benefícios menos a arrecadação muito pequena de um imposto rural vinculado ao seu financiamento), apenas a sua retirada das contas previdenciárias já reduziria o déficit no critério econômico de R$ 42 bilhões para cerca de R$ 13 bilhões. Este não é um déficit desprezível, já que corresponde à, aproximadamente, 82% dos investimentos federais previstos para 2007. Mas, também, não se pode afirmar que caracterize um desequilíbrio explosivo.

Com um resultado como este, o governo poderia até alegar que o INSS, nos seus componentes puramente previdenciários, não está tão distante do equilíbrio.

Se foi esta a intenção do presidente Lula ao lançar o debate contábil sobre a Previdência, ele pode, entretanto, estar adiando, de forma consciente ou não, o necessário enfrentamento do problema pela sociedade brasileira.(…)

Generosidade — A primeira delas é que, se há algum equilíbrio nas contas purificadas do INSS, ele se deve à altíssima contribuição de cerca de 30% (20% por conta do empregador e o empregado contribui com alíquotas que variam de 7,65% até 11%) sobre a folha de salários, que salta aos olhos como uma das mais altas em comparações internacionais.

Admite que a conta das contribuições é pesadíssima, mas teima em lançar despesas assistenciais e isenções fiscais nas costas desses contribuintes. Qual a lógica:

Este desconto substancialmente elevado financia as regras excessivamente frouxas que permitem que uma massa de trabalhadores de meia-idade se aposentem, assim como o excesso de generosidade nas pensões. Evidentemente, aquele nível de contribuição também é um estímulo à informalidade — o que o governo vê como um potencial fator de aumento futuro das receitas, se apenas fosse possível trazer mais gente para dentro do sistema, apertando a fiscalização ou criando incentivos como a recém instituída alíquota de 11% de contribuição dos trabalhadores autônomos.

Que retórica torta! Critica, com razão, o peso das contribuições, o estímulo à informalidade. Mas quando se trata de definir claramente a origem e o destino das despesas – que é uma medida que tira das costas do INSS compromissos que não são seus – condena a explicitação da origem das despesas.

(…) Mas, de qualquer forma, poder-se- ia alegar que o núcleo propriamente previdenciário do INSS está perto do equilíbrio (como vimos acima), independentemente de considerações sobre a liberalidade na concessão dos benefícios e o tamanho das alíquotas de contribuição.

O argumento seria de que, já que o sistema é muito generoso, o alto desconto na folha é a forma sensata de financiá-lo — não é o melhor dos mundos, mas tampouco trata-se de uma inconsistência atuarial explosiva.

O problema, porém, como veremos adiante, é que mesmo do ponto de vista estritamente previdenciário, e mesmo com suas elevadas alíquotas de contribuição, o sistema do setor privado está desequilibrado.

E quer desequilibrá-lo mais ainda incluindo nele responsabilidades que não são suas.

Já que o presidente abriu a temporada de racionalização contábil das despesas públicas, talvez fosse o caso de aprofundar um pouco mais a investigação, e tentar separar efetivamente, do ponto de vista da realidade econômica, o que é Previdência daquilo que é assistência no “welfare state” brasileiro.

Já não estendo mais nada. Critica a separação, e aqui defende o aprofundamento da separação.

LOAS — Na verdade, um dos problemas nacionais é que o benefício social mínimo para idosos e deficientes é igual ao piso previdenciário — os dois estão vinculados ao salário mínimo, que cresceu cerca de 53% em termos reais nos últimos dez anos.

Há dois tipos principais de benefícios assistenciais aos cidadãos que teoricamente se retiram do mercado de trabalho: a aposentadoria rural e os principais programas da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que abrangem idosos pobres acima de 65 anos e deficientes. Em ambos os casos, trata-se, em princípio, de assistencialismo. Em outras palavras, são programas bancados por tributos gerais que incidem sobre a atividade econômica.

Em 2006, as despesas com a LOAS atingiram R$ 11,6 bilhões, o que somado à aposentadoria rural dá um total de, aproximadamente, R$ 40,6 bilhões. O problema é que, tanto num caso como no outro, os potenciais beneficiários (trabalhadores rurais e urbanos de baixa renda) já perceberam que os programas são substitutos perfeitos para uma aposentadoria cuja expectativa de rendimento esteja em torno de um salário mínimo.

Por conta disso, a pergunta que começa a ser feita é a seguinte: por que contribuir para o INSS, se a renda futura na idade avançada já está garantida por programas que não envolvem nenhum ônus no presente? Assim, se no início a aposentadoria rural e a LOAS tinham uma natureza econômica assistencial, abrangendo cidadãos desvalidos e sem assistência que tiveram a infelicidade de ser colhidos numa situação de incapacidade de prover para si próprios, hoje os dois programas estão se transformando, na prática, em um sistema de aposentadorias sem contribuição.

Isto é uma falácia indesculpável, típica de quem quer sacar qualquer argumento que justifique eliminar esses benefícios. Nessas classes de renda mais baixa, além da vida útil ser muito menor do que na classe média, benefícios como seguro de acidente de trabalho e outros são indispensáveis. Podendo ter INSS, nenhum pobre irá aguardar pelos 65 anos para se aposentar. É vergonhoso que uma instituição da respeitabilidade de FGV se permita esse tipo de sofisma.

Desta forma, os cidadãos de baixa renda planejam seu futuro levando em conta que se aposentarão, para todos efeitos, sem ter que contribuir.

Meus Deus! Trata pessoas que vivem no nível da subsistência como se fossem consumidores racionais, que pudessem planejar suas sobras e seu futuro.

Este é o prisma que nos parece mais próximo da realidade, e ao qual chegamos depois de um meticuloso e rigoroso exame contábil e econômico das contas da Previdência e da assistência social. (…)

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