Os dez mandamentos da repressão à lavagem de dinheiro

Por Assis Ribeiro

Da Revista do Conselho da Justiça Federal

AÇÕES DO COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO EM OUTROS PAÍSES – EXPERIÊNCIA AMERICANA

STANLEY E. MORRIS

Não é fato novo a necessidade de os criminosos ocultarem a fonte ilícita de seus rendimentos. Um vigarista esperto não quer que as autoridades ou até mesmo os vizinhos saibam como ele conseguiu sua fortuna e assim explicações falsas, mas plausíveis para os seus rendimentos ilícitos sempre fizeram parte do modus operandi dos criminosos. Não obstante, a complexidade da atividade tem crescido com a sofisticação dos serviços financeiros. A globalização de tais serviços tornou o problema internacional. É importante, contudo, observar que o que agora chamamos de lavagem de dinheiro não é um fenômeno recente. Este estudo contará minuciosamente a experiência Americana nos últimos 75 anos, mas se concentrará principalmente na última década. É importante observar que os Estados Unidos é um país complexo e único em várias maneiras. Por exemplo, que outro governo teria mais de vinte agências de repressão ao crime em nível nacional e oito diferentes serviços financeiros reguladores. Afortunadamente, a maioria dos países é menos confusa. Entretanto, espera-se que lições possam ser aprendidas a partir dos sucessos e das derrotas americanas e que possam ser valiosas a outras nações que lutam com problemas iguais ou similares.

Pode ser interessante começar a Experiência Americana pelo extraordinário ano de 1920, quando o contrabando ilegal de bebidas estava tendo impacto similar na repressão ao crime, da mesma forma, que o problema da droga teria mais tarde, de 1970 em diante. Gangues de operadores independentes seriam logo organizadas por uns poucos criminosos criativos que usariam a corrupção e a extorsão para preservarem suas organizações criminosas. O mais famoso destes criminosos foi Al Capone que, enquanto operava fora de Chicago, dirigiu um sindicato nacional do crime, grande e poderoso. Todos sabiam que ele era um assassino, contrabandista e extorquia dinheiro, mas não podiam prová-lo. Então, como agora, ele não precisava executar nenhum ato criminal, ele mesmo contratava outros para fazê-lo.

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O Presidente Herbert Hoover frustrava-se diante da inabilidade da polícia de Chicago ou do novo FBI em apresentar um processo contra “Big Al” e ele pessoalmente realizou vários encontros para elaborar uma estratégia. Estava claro que Al Capone havia se isolado na conduta criminal e esta o conduziu a grande fortuna. Entretanto, ele não se isolou dos lucros do crime, afinal de contas, era para isso que ele estava no negócio. Como sabemos da televisão e dos filmes, Os Intocáveis, eram agentes do governo de repressão ao crime. O que é menos informado (isso tornaria o filme mais cansativo) é que estes agentes eram contadores da agência de Impostos dos Estados Unidos (atualmente Secretaria da Receita Federal). O grande Al Capone foi para prisão não pelos crimes que organizou, mas porque não pagou os impostos sobre seus rendimentos. A falha de não lavar os rendimentos terminou sua carreira, e, de alguma forma, mais tarde a Sífilis terminou sua vida.

Naquela época como agora, as quadrilhas de criminosos não sossegavam e aprenderam dessa experiência. Eles contrataram seus próprios contadores para criarem métodos que os protegessem do destino de Al Capone. Meyer Lansky é famoso como a pessoa que emprestou a Bugsy Siegel o dinheiro para criar estabelecimentos de jogo em Las Vegas. Um de seus objetivos, nesse investimento, era o de propiciar uma oportunidade para lavar o dinheiro das quadrilhas. Mais uma vez, naquela época como agora, os Cassinos são um excelente local para disfarçar rendimentos de procedência ilícita. Lansky também abriu negócio em Cuba, que se tornou o primeiro centro financeiro offshore. Seu sucesso resultou em grandes frustrações para a repressão ao crime em nível federal. Ele nunca passou mais de uma semana na cadeia e morreu com idade avançada em Miami Beach em 1970.

Essa história é uma das inumeráveis que demonstram a criatividade dos criminosos e a importância do aspecto financeiro do crime. Para cada ato do governo, podemos esperar que os criminosos reajam rapidamente e de modo criativo. Os Estados Unidos legalizaram o álcool em 1933, e o crime organizado voltou-se para outras atividades. Uma série de audiências no Senado Americano no final dos anos 1940 e 1950, revelou a complexidade do crime organizado, e Robert Kennedy, o irmão mais novo do Presidente Kennedy, e o Procurador-Geral lançaram uma série de ini-ciativas no princípio dos anos 60 para tentar lidar com o mesmo. À medida que aprendemos mais sobre as organizações criminais, começamos a apreciar mais uma vez o lado financeiro dos negócios do crime. O problema crescente do uso da droga nos Estados Unidos no final dos anos 60 gerou novas organizações e chamou a atenção do público para os aspectos financeiros mais óbvios dos negócios de drogas. A América foi inundada por moeda oriunda da ilegalidade. Ninguém compra drogas com cheque ou cartão de crédito, porque ambos deixam rastros que podem ser seguidos pela repressão ao crime. O pagamento em dinheiro tornou-se o centro do esforço nacional de repressão ao crime, e em 1970 a Lei de Sigilo Bancário foi promulgada. Uma lei com nome bem estranho, porque ao invés de exigir o sigilo bancário, ela estabelecia uma obrigação aos bancos e outras instituições financeiras de informar ao governo federal de todas as transações em
dinheiro de mais de $10,000. Por um quarto de século, esses Relatórios de Transações de Moeda RTM’s têm sido o alicerce de programas americanos de investigação e repressão na medida em que estão relacionados a rendimentos derivados do crime.

O objetivo dessa exigência era criar uma pista para o movimento de dinheiro em espécie que fosse similar à pista disponível aos investigadores e promotores nas transações de cartões de crédito, cheque e transferências por telégrafo ou telefone. Em várias áreas do país, pessoas com aparência andrajosa trariam malas de dinheiro americano e depositariam em contas e, a menos que um funcionário da repressão ao crime presenciasse a transação, nenhum registro era mantido. A comunidade bancária opunha-se totalmente a essa exigência e processou o governo americano, argumentando que essa lei violava o direito à privacidade de seus clientes e por isso era incons-titucional. Enquanto a Suprema Corte decidia a favor do governo, cumprir com a exigência, na melhor das hipóteses, era muito evidente, e as agências fiscalizadoras dos bancos não consideraram que fosse uma obrigação importante para os bancos sob suas jurisdições. Somente no princípio de 1980, este comportamento mudou. A mudança foi o resultado direto de um esforço de um procurador de Massachussets para acabar com um grupo de crime organizado. Ele descobriu vultosas transações em dinheiro feitas pelo Banco de Boston para o grupo, que simplesmente não eram notificadas. Indignado com essa indiferença, ele obteve mandado de apreensão para os oficiais deste ilustre banco e chamou seus amigos da mídia para que trouxessem suas câmeras de TV e testemunhassem as prisões. Ver os funcionários graduados deixarem seus escritórios no Banco de Boston, algemados, estimulou novas medidas de repressão em todo o país.

A notificação das RTM dobrou e ainda mais, nos anos seguintes, (é interessante observar que esse promotor foi eleito mais tarde, duas vezes, governador de Massachussets). Na verdade, dezenas de milhões de notificações criaram a necessidade de instituir uma organização para analisá-las em nome da repressão ao crime. Em 1991, a Rede Financeira de Repressão ao Crime foi criada pelo Departamento do Tesouro Americano para realizar aquela tarefa, e enquanto que outras funções foram acrescidas a essa agência, a análise das notificações permanece sendo responsabilidade importante.

Aproximadamente nesse mesmo período, realizaram-se esforços para acrescentar duas novas medidas ao arsenal americano. Em 1986, a lavagem de dinheiro foi transformada em crime, e as agências de repressão ao crime ganharam autoridade para apreender bens criminais e apresentar processos civis ao tribunal para confiscá-los. Se uma pessoa fosse detida por um delito de droga, teria então o encargo de provar que todos os seus bens não eram resultado de atividades criminais, caso contrário, eles seriam apreendidos pelo governo. Os instrumentos governamentais para lidar com os truques que Meyer Lansky inventou eram significativamente mais intensos.

Com a “criminalização” da lavagem de dinheiro e as fortes penas acrescentadas, surgiu a necessidade crescente de treinar melhor os agentes de repressão ao crime e promotores para investigar a movimentação financeira complexa. Isso tornou-se mais difícil do que o inicialmente pensado. A gama de serviços financeiros disponíveis aos consumidores mais a liberalização de regimes reguladores tornaram a movimentação de dinheiro um negócio bem mais complicado. E, além disso, a maioria dos policiais e promotores é treinada em outras disciplinas, ficando o mundo das finanças internacionais bem desconhecido para eles. Estava claro no princípio dos anos 90 que se a lavagem de dinheiro fosse combatida de modo efetivo, a polícia e os procuradores não poderiam fazê-lo sozinhos. Os reguladores financeiros tinham de ser incluídos, e os provedores de serviços financeiros deveriam dar prioridade a suas obrigações dentro das leis de lavagem de dinheiro. O conflito que existiu em 1980 entre as necessidades governamentais de informações financeiras e os desejos dos banqueiros de protegerem a privacidade de seus clientes precisava ser tratado. Várias medidas foram tomadas nos últimos oito anos para modernizar e melhorar os programas contra a lavagem de dinheiro nos Estados Unidos.

O ajustamento processual mais significativo foi o esforço para melhorar a coordenação e comunicação entre as diversas entidades governamentais que têm responsabilidade pelos aspectos dos esforços contra a lavagem de dinheiro. As Agências de Repressão ao crime da Justiça e do Tesouro reúnem-se agora regularmente com procuradores e reguladores para trocarem experiências e desenvolverem novas políticas e abordagens. Forças-tarefa contra a lavagem de dinheiro foram constituídas em várias cidades americanas para reunir as habilidades das várias agências federais, estaduais e locais. Igualmente relevante, as reuniões regulares entre instituições financeiras do setor privado e agentes governamentais melhoraram significativamente a cooperação, que é crítica, para o sucesso de qualquer programa contra a lavagem de dinheiro.

Mudanças substantivas também ocorreram. Depende-se menos das RTM, por que agora se exige dos bancos que eles notifiquem todas as atividades financeiras suspeitas ao FinCEN, garantindo-se que essas notificações (SARS) estejam disponíveis a todas as agências de direito. Assim, ao invés de rever o roteiro de milhões de relatórios, as agências de repressão ao crime podem examinar centenas de SARS. Esse programa de três anos ainda está na fase da infância, mas constitui-se uma grande promessa para ajudar os Estados Unidos a examinar não apenas a lavagem de dinheiro ligada à moeda corrente, mas todo esforço ilícito para ocultar (disfarçar) a fonte dos lucros criminais.

À medida que os bancos tornaram-se mais eficientes para desenvolver programas obrigatórios que identificassem a lavagem de dinheiro, as organizações criminais centraram mais as atenções nas instituições financeiras que não estivessem ligadas a bancos, tais como: remessas de dinheiro, emissoras de cheques de viagem, cassinos, casas de câmbio, etc. Estas Firmas de Serviço de Dinheiro (um termo inventado pelo FinCEN para descrever uma variedade de pequenas e grandes firmas) têm sido o centro da atenção investigatória e reguladora nos últimos anos. As regras em breve exigiram registro federal destas organizações, bem como uma ordem de arquivamento do SARS exatamente como se supõe que os bancos façam.

Finalmente, o crescimento da prioridade dada ao problema da corrupção pública fez com que os esforços contra a lavagem de dinheiro aumentassem tanto nos Estados Unidos como por toda a comunidade internacional. Agora que a lavagem de dinheiro é considerada mais que um simples acessório ao tráfico internacional de drogas, novos aspectos dos serviços financeiros estão recebendo um exame mais minucioso (uma maior fiscalização). Audiências recentes na Câmara e no Senado americano sobre transações bancárias privadas, relacionamentos bancários correspondentes e atividades de transferências telegráficas relacionadas resultaram em chamadas futuras de ação pelos bancos internacionais, agências supervisoras bancárias e repressão ao crime. Da mesma forma que Meyer Lansky adaptou-se às mudanças em relação às abordagens governamentais, os criminais de hoje também mudarão e se adaptarão. Entretanto, a experiência nos Estados Unidos e em outros lugares tem mostrado que existem certas regras essenciais que auxiliarão os governos no desenvolvimento de programas efetivos contra a lavagem de dinheiro. Denomino-as de os dez mandamentos para assegurar um programa efetivo contra a lavagem de dinheiro.

1. Tornar a lavagem de dinheiro um crime – Enquanto que é fenômeno recente o conceito de que constitui crime ocultar intencionalmente fonte de dinheiro ilegal (Os Estados Unidos adotaram as primeiras medidas em 1986), ficou claro que tornar a lavagem de dinheiro um crime é essencial, se o governo quiser ser bem sucedido no desenvolvimento dos meios necessários para prevenir e/ou investigar o crime financeiro.

2. Estabelecer obrigações sobre as instituições financeiras ou outros facilitadores potenciais de lavagem de dinheiro – Bancos e outras instituições financeiras são críticas quanto ao sucesso de grupos criminais para reunirem riqueza e assim serem bem sucedidos. Portanto, essas instituições devem ter programas obrigatórios que garantirão que bancos oficiais sejam treinados, registros importantes sejam mantidos, transações monitoradas e atividades suspeitas notificadas às autoridades. Enquanto que as instituições financeiras reclamarão que estão sendo solicitadas a agirem como “policiais”, se eles não estiverem atentos, as organizações criminais as utilizarão acarretando fraude contra o banco ou facilitando a atividade criminal e enfraquecendo a reputação da instituição. As instituições financeiras exercem um papel crítico em qualquer programa de prevenção ao crime financeiro. Além disso, grupos profissionais, tais como advogados e auditores são usados, às vezes involuntariamente, pelas organizações criminosas para estabelecerem negócios e outros acordos. Estes intermediários financeiros freqüentemente se estabelecem para camuflar o vestígio do dinheiro.

3. Desenvolver o conhecimento (perícia) governamental – Os oficiais governamentais raramente são treinados para as complexidades do crime econômico e lavagem de dinheiro. Isso é particularmente verdade em relação aos policiais, procuradores e juízes que são tipicamente mais versados em comportamentos criminais mais tradicionais.
O conceito de lavagem de dinheiro e a ferramenta de investigação para “seguir o dinheiro” são raramente parte do treinamento universitário ou policial. Assim, deve-se realizar um grande esforço para desenvolver as habilidades analíticas, investigativas e processuais para tratar o crime econômico. Mudanças na tecnolo-
gia e na globalização dos serviços financeiros tornam esses esforços difíceis, mas são essenciais para o sucesso.

4. Criar uma Unidade de Informação Financeira – Considerando que o crime financeiro é complexo e os bancos notificarão atividades fora do comum que podem ou não ser criminosas, é necessário criar uma unidade para desenvolver técnicas para avaliar estas notificações e prestar suporte analítico aos policiais e promotores. Mais de 40 unidades foram criadas nos últimos nove anos e existe até uma associação dessas entidades (o Grupo Egmont), que estimula a troca de experiências e informação financeira relacionada às investigações. As unidades não precisam ser grandes e podem operar com a maioria do pessoal “designado” ou “transferido” de outras agências. Existe, contudo, uma sinergia que ocorre, quando pessoas com as mais variadas experiências se reúnem para examinar uma possível situação de lavagem de dinheiro a partir de diferentes perspectivas. Além disso, para a polícia com técnica especia-lizada contra a lavagem de dinheiro ou crimes financeiros, estas unidades podem incluir indivíduos com experiência como regulamentação bancária, economistas, suporte de computadores etc.

5. Analisar abordagens governamentais distribuídas por categorias – Um dos problemas principais com os esforços para prevenir o crime econômico e a lavagem de dinheiro é que o seu sucesso depende de componentes múltiplos do governo. Estas entidades governamentais freqüentemente têm diferentes culturas e raramente entram em contato umas com as outras. A separação de funções quase sempre resulta em diferenças de ponto de vista e uma prioridade inadequada dedicada ao problema. Conseqüentemente, deve existir uma liderança, a partir dos níveis superiores do governo, para assegurar que os bancos centrais, ministros de finanças, funcionários da receita e alfândega, agências de repressão ao crime e promotores trabalhem juntos, troquem informações e tentem delinear uma estratégia coerente. Isso não é uma tarefa fácil, mas a experiência tem mostrado que é essencial para que um programa de prevenção efetiva do crime financeiro dê bons resultados.

6. Desenvolver sistemas que garantam troca de informações imediatas e acuradas – Um dos problemas mais significativos ao se lidar com crimes econômicos e lavagem de dinheiro é que a informação é essencial para compreender como o crime está sendo realizado. Quase que inevitavelmente, esta informação não é localizada em nenhum lugar. Conseqüentemente, deve existir a troca de informações efetiva entre os departamentos do governo, as instituições financeiras privadas e as autoridades governamentais apropriadas. As Unidades de Informação Financeira também podem ajudar a descobrir estes dados, mas não podem ser bem sucedidas a menos que as agências governamentais e os bancos estejam dispostos a trocar informações. Além disso, como não existe fronteiras para o dinheiro, a informação deve ser trocada dentro dos limites nacionais. Existem, internacionalmente, vários meios para alcançar estas informações, incluindo acordo sobre impostos, assistência legal e financeira mútua para os tratados, bem como trocas informais de dados na forma encorajada pelo Grupo Egmond e a FATF.

7. Criar leis e procedimentos que permitam o congelamento, apreensão e confisco de bens de origem criminal – Freqüentemente é insuficiente prender criminosos financeiros, se a riqueza que eles adquiriram pode ser utilizada para continuar as operações de seus negócios criminosos. Alguns dos sucessos obtidos no esforço de lidar com o tráfico de drogas têm sido a habilidade dos governos de retirar os lucros dos reis dos cartéis da droga. A existência de riqueza oriunda do crime pode encontrar o caminho da economia legítima, pervertendo assim o mercado, e inevitavelmente tal riqueza será usada para corromper os funcionários governamentais. Portanto, deve-se prover as agências de repressão ao crime e os promotores com armas para seguir o dinheiro e confiscá-lo, ou os bens e propriedades que tiverem sido comprados com ele. Enquanto essas ações governamentais devem ser cuidadosamente supervisionadas pelo Poder Judiciário para garantir que não haja abuso de poder, elas são essências para um programa efetivo contra o crime financeiro.

8. Reconhecer que uma onça (miligrama) de prevenção vale uma libra (kilograma) de repressão – Fre-qüentemente a luta contra o crime financeiro e a lavagem de dinheiro é entregue a polícia, e nenhum esforço é realizado para prevenir que o crime ocorra em primeiro lugar. Tal posicionamento conduzirá inevitavelmente ao fracasso. Os criminosos são muito habilidosos e o sistema financeiro, bastante complexo para depender da investigação e da denúncia por si só. Portanto, é necessário que os serviços financeiros industriais e seus reguladores realizem esforços para desenvolverem programas que tornem difíceis para os criminosos lavar seu dinheiro e fazer fortuna, usando seus serviços. Da mesma forma que se desenvolvem programas para proteger a integridade do sistema financeiro, devem-se desenvolver programas para impedir que os criminosos tenham acesso a esse sistema. Isso fará com que a repressão ao crime não seja subjugada e permitirá que se concentre em crimes mais difíceis e complexos.

9. Estar disposto a aprender com as experiências dos outros – Todas as nações estão lutando para tratar o crime econômico. Existem vários fóruns onde a informação é trocada e onde governo e funcionários do setor privado estão dispostos a identificar seus sucessos e fracassos. Cada programa efetivo contra a lavagem de dinheiro tem demonstrado uma vontade de passar por avaliações e aceitar comentários e críticas em seus programas. A FATF e o comitê do Conselho Europeu PC-R-EV enviam regularmente peritos para examinar os programas estaduais e identificar os pontos fortes e as desvantagens. Estes esforços devem ser encorajados, e as avaliações devem ser consideradas como uma crítica construtiva, e não se deve resistir por causa de um possível obstáculo (impedimento). Nenhuma nação eliminou o crime financeiro e a lavagem de dinheiro, e todo bom programa nacional terá áreas mais fracas. Aprender, a partir das experiências dos outros, é essencial para qualquer programa contra o crime financeiro.

10. Adaptar, Ajustar e Examinar – O último mandamento é talvez o mais importante. Os criminosos, e particular-mente os financeiros, são bem-sucedidos, porque eles não ficam parados. Eles estão constantemente adaptando-se às mudanças nas práticas de repressão e medindo os riscos e benefícios de vários empreendimentos criminais. Eles não devem ser subestimados. Se o governo quiser ter um programa efetivo, o mesmo deve passar por constantes revisões e ajustes. Programas que examinam a mudança de padrões e tendências do comportamento econômico-criminal estão disponíveis em numerosas organizações internacionais, incluindo a OAS, a COE, FATF, as Nações Unidas, o Grupo Egmond e a União Européia. Discussões formais e informais devem ser realizadas com peritos em crime financeiro e lavagem de dinheiro para avaliar se os programas de prevenção e repressão são adequados para lidar com as mudanças nas práticas criminosas. Os casos importantes resolvidos devem ser avaliados para determinar se fornecem pistas da forma como os criminosos estão procedendo a fim de evitar a detecção e juntar fortuna. Em nenhuma área da atividade criminal, a mudança é tão constante quanto na área do crime financeiro. Um programa estagnado contra o crime financeiro está fadado ao fracasso.

Conclusão – Estes dez mandamentos não derivam de tábuas trazidas do Monte Sinai por Moisés, mas sim pelos anos de experiência de inúmeros profissionais que têm-se prontificado a apresentar seus sucessos e fracassos para ajudar aos outros a lutarem com um desafio igual ou similar. Eles não são substitutos para ações específicas sugeridas pela OAS, COE, FAFT, Nações Unidas e outros. Pelo contrário, eles deveriam ser encobertos quanto às recomendações mais detalhadas, exatamente como os mandamentos originais para estabelecer um ambiente capaz de alcançar o sucesso.
O Brasil já adotou claramente várias dessas medidas, e nenhum governo pode realmente servir como modelo de sucesso. As melhores lições virão somente com a experiência e estreita comunicação entre todas as partes envolvidas dentro da nação e a troca sincera de experiências entre as nações.

Stanley E. Morris: Consultor Financeiro Internacional e Ex-Diretor do Financial Crimes Enforcement Network – FINCEN – Governo Americano.

http://www.cjf.jus.br/revista/seriecadernos/vol17.htm#A%C3%87%C3%95ES%20DO%20COMBATE%20%C3%80%20LAVAGEM

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